UCHWAŁA NR 974/2024
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 8 listopada 2024 r.
stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie pytań Sądu Najwyższego sygn. akt P 4/23
(postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2023 r.)

1. W nawiązaniu do uchwały nr 1107/23 z dnia 12 grudnia 2023 r. Krajowa Rada Sądownictwa, działając na podstawie art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.
Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm., dalej: KPC) oraz art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w związku z pytaniami prawnymi Sądu Najwyższego przedstawia następujące stanowisko w sprawie o sygn. Kp 2/24,
2. Do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Krajowa Rada Sądownictwa upoważnia sędziów: dr Annę Dałkowską, dr Macieja Nawackiego i Joannę Kołodziej-Michałowicz.
3. Krajowa Rada Sądownictwa wnosi o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że:
• art. 29 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r„ poz. 1904 ze zm.) w części obejmującej wyraz „wyłącznej", jest niegodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
• art. 29 § 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w części obejmującej wyrazy „okoliczności towarzyszących jego powołaniu i", jest niezgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
• art. 29 § 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie, w jakim dopuszczalne jest wyłączenie sędziego z powodu jakiejkolwiek okoliczności odnoszącej się do procedury powołania tego sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa do pełnienia urzędu, jest niezgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

I.
Legitymacja Krajowej Rady Sądownictwa
1. Zakres pytań zawartych w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2023 r. dotyczący fundamentalnej podstawy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości tj. niezawisłości i bezstronności sądów uzasadnia kompetencję Rady jako strażnika niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów do wystąpienia z niniejszym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
2. Rada wskazuje, że do realizacji jej konstytucyjnych zadań niezbędne jest dopuszczenie do udziału w sprawie przy odpowiednim zastosowaniu art. 510 § 1 KPC na zasadzie przewidzianej przez ustawodawcę w art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Umożliwi to Krajowej Radzie Sądownictwa odpowiednie realizowanie jej interesu prawnego w zakresie pytań złożonych przez Sąd Najwyższy w niniejszej sprawie.
Wynik postępowania przeprowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny będzie miał bezpośredni wpływ na realizację przez Krajową Radę Sądownictwa konstytucyjnych oraz ustawowych zadań.
3. Zgodnie z art. 186 Konstytucji RP Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (ust. 1) i może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów (ust. 2). Wskazane uprawnienie Rady potwierdza dodatkowo art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, a także art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269 ze zm.; dalej: „ustawa o KRS”), na mocy którego Rada wykonuje ponadto inne zadania określone w ustawach, a w szczególności podejmuje uchwały w sprawach wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
4. Ustrojodawca w art. 186 ust. 2 Konstytucji RP przewidział możliwość wystąpienia przez KRS do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Wskazuje się, że jest to nawet nie tyle uprawnienie Rady, co jej obowiązek (K. Zawiślak, Pozycja ustrojowa, kompetencje i skład Krajowej Rady Sądownictwa, „lustitia” 2012, nr 3, s. 121). Odwołanie do art. 186 ust. 2 Konstytucji RP znalazło się także w jej art. 191 ust. 1, wskazującym katalog podmiotów legitymowanych do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
5. Legitymacja Krajowej Rady Sądownictwa ograniczona jest zakresem jej działania (art. 191 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP), na co wskazano już w art. 186 ust. 2. Taki stan prawny oznacza, że Rada może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego tylko wtedy, gdy kwestionowane przepisy dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Krajowa Rada Sądownictwa jest podmiotem legitymowanym do inicjowania przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowań w sprawach objętych jej zakresem działania - jej legitymacja jest ograniczona do tego przedmiotu.
6. W wyroku z dnia 16 maja 2024 r. sygn. U 1/24 Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że w jego orzecznictwie „pojęcie «straży», o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (skoro KRS może inicjować «aż» kontrolę konstytucyjności, to tym bardziej pojęciem «straży» będzie objęte opiniowanie stosownych aktów prawnych) (wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129)”. Jednocześnie podkreślił, że funkcje Rady, określone na poziomie konstytucyjnym, zostały doprecyzowane na szczeblu ustawowym przez przyznanie KRS kompetencji opiniodawczych - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, do kompetencji Rady należy opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie, wskazując przy tym na uzasadnienie wyroku z 8 listopada 2023 r„ sygn. K 1/23, w którym Trybunał przypominał, w sytuacji zakwestionowania legitymacji Rady przez Rzecznika Praw Obywatelskich, iż „KRS - stosownie do art. 186 ust. 1 Konstytucji - stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i wyłącznie w tych sprawach może wystąpić do Trybunału z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych (art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji)”.
7. Krajowa Rada Sądownictwa wywodzi swoją legitymację w niniejszej sprawie z treści art. 186 ust. 2 Konstytucji RP (stanowi on podstawę normatywną uprawnienia Rady do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów),
8. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07 (OTK-A 2007, Nr 7, poz. 80), stwierdził, że „Rada - jak żaden inny konstytucyjny organ państwa - jest powołana do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
Wskazał, że systematyka Konstytucji nakazuje, aby uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa były traktowane całościowo, zaś kwestia stania na straży nie ogranicza się jedynie do monopolu w zakresie opiniowania nominacji sędziowskich czy też projektów przepisów w zakresie określonym przez art. 186 ust. 1 Konstytucji, ale również, w razie uznania przez Radę takiej konieczności, do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 186 ust. 2 Konstytucji, czyli wystąpienia do Trybunału”. Pojęcie „straży”, o której mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla niezależności sądów i niezawisłości sędziów w systemie prawnym (wyrok z 28.11.2007 r„ sygn. K 39/07, OTK-A 2007, Nr 10, poz. 129). Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi utrwaloną linię orzeczniczą; również w uzasadnieniu wyroku z 8 listopada 2023 r. sygn. akt K 1/23, Trybunał przypominał, w sytuacji zakwestionowania legitymacji Rady przez Rzecznika Praw Obywatelskich, iż „KRS - stosownie do art. 186 ust. 1 Konstytucji - stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i wyłącznie w tych sprawach może wystąpić do Trybunału z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych (art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji).”
9. Także w literaturze wskazuje się, że przepisy poddane kontroli we wniosku Rady muszą dotyczyć sytuacji prawnej sądów lub sędziów. Przepisy te muszą też oddziaływać, chociażby potencjalnie, na sferę niezależności sądów i niezawisłość sędziowską (zob. Z. Gromek, Legitymacja Krajowej Rady Sądownictwa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym [w:] Ustrój polityczny państwa.
Polska, Europa, świat, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2013, s. 62). Nadto Konstytucja RP, jak również ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) nie wymagają wykazania przez Radę związku kwestionowanego przez nią aktu normatywnego z jej zakresem działania, o którym mowa w art. 186 ust. 2 Konstytucji RP, jak to ma miejsce w wypadku legitymacji podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.
10. Powyższe oznacza, że jeśli przedmiotem w niniejszej sprawie sąd pytania Sądu Najwyższego dotyczące przepisów ustawy, które bezpośrednio dotyczą niezawisłości sędziów i niezależności sądów, a budzi przy tym uzasadnioną wątpliwość co do zgodności tak ukształtowanych mechanizmów z Konstytucją RP, Krajowa Rada Sądownictwa jest legitymowana do zawarcie stanowiska w sprawie.
11. Wyrok w sprawie pytań Sądu Najwyższego ma bezpośrednie znaczenie dla wartości ustrojowych chronionych przez Krajową Radę Sądownictwa, a zatem należy uznać za uzasadnione opuszczenie Rady do prowadzonego postępowania i przyznanie jej uprawnień postulatywnych, z racji jej obowiązków wynikających z art. 186 ust. 1 Konstytucji

II
Treść wniosku
12. Postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. Sąd Najwyższy na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytania prawne:
13. Czy art. 29 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm.) w części obejmującej wyraz „wyłącznej", jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?,
14. Czy art. 29 § 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w części obejmującej wyrazy „okoliczności towarzyszących jego powołaniu i", jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?,
15. Czy art. 29 § 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie, w jakim dopuszczalne jest wyłączenie sędziego z powodu jakiejkolwiek okoliczności odnoszącej się do procedury powołania tego sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa do pełnienia urzędu, jest zgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?",
16. Na podstawie art. 42 pkt 4 i art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgłosił udział Sądu Najwyższego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym niniejszymi pytaniami prawnymi oraz jako przedstawiciela Sądu Najwyższego wyznacza sędziego Sądu Najwyższego Kamila Zaradkiewicza. Na podstawie art. 22 § 1 k.p.k. zawiesił postępowanie przed Sądem Najwyższym.
17. W uzasadnieniu wskazał, że bez wyraźnej podstawy konstytucyjnej w demokratycznym państwie prawym powołania sędziego nie można kwestionować w jakimkolwiek trybie. Wypełnienie wymagań konstytucyjnych skutkuje przyznaniem sędziemu inwestytury w pełnym przewidzianym normami prawa zakresie, zaś wynikająca z tego zasada stabilności urzędu i nieusuwalności służą w istocie wypełnieniu gwarancji prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
18. Niezawisłość i bezstronność w żadnym razie nie pozostają powiązane z tym, w jakiej procedurze sędzia został powołany, o ile jest ona realizowana w państwie demokratycznym, nie zaś w dyktaturze (państwie totalitarnym), w którym z istoty uwarunkowań systemowych nie respektuje się niezawisłości i bezstronności sędziowskiej. Normy konstytucyjne, w tym art. 179, nie tylko nie dają podstaw do podważania niezawisłości sędziego z uwagi na tryb powołania na urząd sędziego, co wręcz niezawisłość tę mają zapewniać, a to wraz z art. 180 Konstytucji RP, które łącznie służą zapewnieniu stabilizacji urzędu sędziowskiego i pozbawieniu go w ten sposób jakichkolwiek wpływów zewnętrznych - zarówno ze strony władzy ustawodawczej i wykonawczej, jak też władzy sądowniczej.
19. Kwestionowane przepisy umożliwiają podważenie niezawisłości sędziowskiej właśnie na podstawie okoliczności powołania, a tym samym stanowić mogą narzędzie nacisku (także ze strony innych sędziów) i każdorazowej „weryfikacji" sędziego z możliwością jego odsunięcia od każdej rozpoznawanej sprawy na podstawie nieostrych kryteriów i z podważeniem istoty przypisanej sędziemu inwestytury.
Wbrew prawdopodobnej intencji prawodawcy możliwe jest, jak wskazano powyżej, podważenie kompetencji orzeczniczych sędziego, wywodząc jego „wadliwość" i brak niezawisłości i bezstronności wyłącznie z okoliczności powołania, które mogą w ocenie składu orzekającego oddziaływać na ocenę postępowania sędziego po powołaniu. Podważenie niezawisłości z odwołaniem się do okoliczności powołania stanowi w gruncie rzeczy okoliczność stawiającą pod znakiem zapytania zdolność sędziego do orzekania w ogólności. Staje się on tym samym sędzią jedynie w znaczeniu formalnym, w rzeczywistości pozbawionym inwestytury i niemogącym orzekać w żadnej sprawie. Powinien być wyłączony od rozpoznania jakiejkolwiek sprawy jako iudex inhabilis. Taki jest w istocie kierunek wykładni zmierzającej do ustalenia, iż ograniczenia wynikające z art. 29 § 4 i 5 ustawy o Sądzie Najwyższym są nadmiernym (niedopuszczalnym) ograniczeniem, bądź umożliwiają wyłączenie sędziego od orzekania wyłącznie z powodu jego powołania w określonym trybie i wobec podejmowania w następstwie powołania czynności orzeczniczych.
20. W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie chodzi jedynie o sposób wykładni wskazanych przepisów. Problem tkwi bowiem w samej możliwości podważenia powołania ze wskazaniem towarzyszących mu okoliczności.
21. Zarządzeniem z 9 stycznia 2024 r., Krajowa Rada Sądownictwa została wezwana do udziału w sprawie.

III
Test niezawisłości i bezstronności
22. Art. 29 § 4 w części obejmującej wyraz „wyłącznej” oraz art. 29 § 5 w części obejmującej wyrazy „okoliczności towarzyszących powołaniu” ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym zostały wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1259).
23. Powyższą ustawą wprowadzony został odrębny mechanizm badania na wniosek podmiotu uprawnionego wymogów bezstronności i niezawisłości sędziego z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okokicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.
24. Ustrojowa instytucja tzw. testu bezstronności została umiejscowiona we wszystkich aktach prawnych regulujących ustrój sądów, tj. w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.
Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250), ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217) oraz w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
25. W uzasadnieniu przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy (druk nr 2011 z 3 lutego 2022 r.) wskazano, że materia zawarta w projektowanej ustawie nie jest objęta zakresem prawa Unii Europejskiej. Tym niemniej treść przepisów przewidujących wprowadzenie do polskiego prawodawstwa nowej, nieznanej wcześniej ani polskiemu, ani innym porządkom prawnym instytucji testu niezawisłości i bezstronności, niewątpliwie nawiązuje do dorobku orzeczniczego TSUE w sprawach dotyczących polskiego wymiaru sprawiedliwości, zainicjowanych szeregiem pytań prejudycjalnych. Nawiązuje do wyroku TSUE z dnia 15 lipca 202Ir w sprawie C-791/19 {Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), w szczególności art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.
26. Mechanizm tzw. testu bezstronności wrowadza szczególną podstawę wyłączenia sędziego, związaną ściśle z okolicznościami jego powołania na stanowisko, oraz reguluje postępowanie w tym przedmiocie. Przewiduje możliwość zbadania spełnienia przez sędziego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, przy uwzględnieniu dalszych wymienionych w nowych przepisach okoliczności.
27. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że procedura nominacyjna sędziego stanowi materię prawa ustrojowego, a powołanie sędziego krajowego należy do materii konstytucyjnej Państw Członkowskich, ponieważ dotyczy kluczowego dla każdego Państwa zagadnienia kreacji i obsady jego konstytucyjnych organów. Powołanie sędziego jest prerogatywą Prezydenta RP, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny [K 18/09, K 8/17, P 22/19, P 13/19] i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej [ C 585/18, C 624/18 i C 625/18, pkt 135, pkt 143; C 508/19, pkt 81; C 824/18, pkt 128] i nie jest wzruszalna w żadnym trybie.
28. Wprowadzona instytucja tzw. testu bezstronności nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą nieusuwalności sędziego wprost określoną w art. 180 Konstytucji RP.
Ustawodawca umożliwił wyłączenie sędziego z uwagi na deficycy w spełnieniu standardu bezstronności i niezawisłości na podstawie okoliczności towarzyszących jego powołaniu wyłączając jedynie ich przyjęcie jako wyłącznej i jedynej podstawy wyłączenia, co wprost wskazano w art. 29 § 4 ustawy o Sądzie Najwyższym.
29. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że art. 29 § 4 i art. 29 § 5 ustawy o Sądzie Najwyższym w zakresie w jakim mają realizować wymogi art. 19 ust 1 TUE poprzez dopuszczalność badania wymogów bezstronności i niezwisłości sędziego z uwagi na okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego są wtórnie niekonstytucyjne.
30. Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. (sygn. K 3/21) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 19 ust. 1 akapit drugi i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim - w celu zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii oraz zapewnienia niezawisłości sędziowskiej - przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do: a) kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, b) kontroli legalności uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek do Prezydenta o powołanie sędziego, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, c) stwierdzania przez sąd krajowy wadliwości procesu nominacji sędziego i w jego efekcie odmowy uznania za sędziego osoby powołanej na urząd sędziowski zgodnie z art. 179 Konstytucji, są niezgodne z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.
31. W ocenie Krajowej Rady Sądowcnictwa wprowadzenie do porządku prawnego przepisów, które przyznają sądom krajowym (sądom powszechnym, sądom administracyjnym, sądom wojskowym i Sądowi Najwyższemu) kompetencje do kontroli legalności procedury powołania sędziego, w tym badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, co do której Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się jednoznacznie z wyroku w sprawie K 3/21 jest wtórnie niekonstytucyjne.
32. Mechanizm badania tzw. testu bezstronności określa przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne warunkujące rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o zbadanie standardu bezstronności i niezawisłości sędziego. Do przesłanek pozytywnych wyłączenia sędziego należą „okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego” i „postępowania sędziego po powołaniu”.
33. Dopuszczalność badania przez sąd okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa stanowi niedopuszczalny w świetle Konstytucji RP instrument badania zgodności z prawem aktu powołania sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji kwestionowania statusu sędziego z powodu okoliczności towarzyszących jego powołaniu poprzez stwierdzenie w orzeczeniu o niespełnieniu wymogów bezstronności i niezawisłości.
34. W orzecznictwie sądów kształtuje się odmienne orzecznictwo w zakresie dopuszczalności kwestionowania standardów bezstronności i niezawisłości z powodu okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego, tymaczasem ustaawodawca nie sprecyzował żadnego standardu niezawisłości i bezstronności ani tym bardziej obiektywnych kryteriów oceny ich istnienia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane odmienne stanowiska w zakresie odkodowania przesłanki „okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego”. Według jednego przez okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego należy rozumieć nie okoliczności o charakterze generalnym, odwołujące się do systemowych rozwiązań procesu powoływania sędziów (a zatem w istocie okoliczności dotyczące sposobu ich powołania), lecz indywidualne okoliczności powołania, odnoszące się do konkretnego sędziego objętego wnioskiem o przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości i bezstronności.” [Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 11.07.2024 r„ III CB 49/24, LEX nr 3736032], Przedmiotem badania w trybie tzn testu bezstronności jest dochowanie "wymogów" (standardu) niezawisłości i bezstronności w kontekście konkretnej sprawy w tym sensie, iż ewentualne deficyty niezawisłości i bezstronności mogą oddziaływać na wynik tej sprawy (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2024 r., I NB 8/24; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2024 r„ III CB 22/24; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2024 r„ I ZB 45/22, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2024 r., I ZB 117/23; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 listopada 2022 r., III CB 5/22). Okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności.
35. Analogiczne stanowisko do wskazanej linii orzecznicej preszentuje TSUE wskazując, że okoliczności towarzyszące powołaniu nie mogą być przywoływane w sposób abstrakcyjny, ale muszą być przytoczone i zaadresowane do powoływania na urząd konkretnej osoby (TSUE w sprawach: C-64/16; pkt 41; C- 619/18; pkt 57; C-791/19; pkt 57). TSUE wykreował standard oceny przesłanki bezstronności o charakterze konkretnym, wykluczając możliwość zastosowania standardu o charakterze abstrakcyjnym odnoszącym się jedynie do określonej procedury nominacyjnej, (wyrok TSUE w sprawach: C-585/18 i in.; C-824/18, C-791/19; C-487/19).
36. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że prezentowane są rówież odmienne stanowiska. W wyroku z 19 października 2022 r. Sad Najwyższy stwierdził, że dopuszczalne jest badanie spełnienia przez sędziego Sądu Najwyższego (sędziego delegowanego) wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu (okoliczności te nie mogą jednak stanowić wyłącznej podstawy do podważenia orzeczenia wydanego z udziałem tego sędziego lub kwestionowania jego niezawisłości i bezstronności - art. 29 § 4 ustawy o Sądzie Najwyższym) i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy, (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 19.10.2022 r„ IV KO 56/22, LEX nr 3513359).
37. Skoro w założeniu ustawodawcy przedmiotowy wniosek ma zmierzać do stwierdzenia niespełnienia przez sędziego wymogów (naruszenia standardu) niezawisłości i bezstronności w konkretnej sprawie, to należy stwierdzić, iż nie wystarczy przytoczenie okoliczności towarzyszących powołaniu danego sędziego (w tym ewentualnych wadliwości procedury nominacyjnej) i jego postępowania po powołaniu (w szczególności czynności jurysdykcyjnych, oświadczeń i wypowiedzi w sferze publicznej), które mogą wywoływać uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przez niego wymagań niezawisłości i bezstronności, ale konieczne jest także wskazanie okoliczności świadczących o tym, że deficyt ten może oddziaływać na wynik konkretnej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. Wniosek o zbadanie spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności z przyczyn towarzyszących wyłącznie jego powołaniu - może być uwzględniony jedynie przy wykazaniu zindywidualizowanych okoliczności (skierowanych w stosunku do konkretnej osoby), które mogą mieć wpływ, co do jego oceny w konkretnym postępowaniu.
Wskazanie tych okoliczności (i przede wszystkim ich udowodnienie) spoczywa na stronie/wnioskodawcy, którzy taki wniosek składają.
38. Krajowa Rada Sądowcnictwa wskazuje, że konstytucyjne gwarancje nieusuwalności i niezależności sędziowskiej sprzeciwiają się temu, aby w zakresie argumentacji dotyczącej zbadania spełnienia wymogów niezawisłości i bezstronności w jakimkolwiek zakresie (nawet jako przesłanki niewyłącznej tzn. towarzyszącej innym bliżej nieokreślonym przesłankom) uwzględniać przesłankę dotyczącą „okoliczności towarzyszących powołaniu” sędziego. Ocenie takiej powinno podlegać postępowanie danej osoby (z uwzględnieniem szczególnej ostrożności), już po rozpoczęciu piastowania urzędu sędziego. Oznacza to, że bezstronność sędziowska powiązana jest ściśle m.in. z działalnością orzeczniczą, należytym wykonywaniu obowiązków służbowych (godnie i niezawiśle) oraz odpowiadaniu kwalifikacjom moralnym i formalnym.
39. TSUE w orzecznictwie dotyczącym polskiego wymiaru sprawiedliwości wielokrotnie stwierdzał, że sam fakt, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować zależności owych członków od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków (zob. wyrok TSUE z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18, A.K. i in. (niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, ECL1:EU:C:2O19:982, pkt 133; zob. też wyroki TSUE: z 2 marca 2021 r., A.B. i in. (powołanie sędziów Sądu Najwyższego - odwołanie), C-824/18, EU:C:2021:153, pkt 122; z 20 kwietnia 2021 r., Repubblika, ECL1:EU:C:2O21:311, pkt 56; z 15 lipca 2021 r., C-791/21, Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, ECL1:EU:C:2O21:596, pkt 97).
40. Zgodnie z orzecznictwem TSUE okoliczność, że organ taki jak Krajowa Rada Sądownictwa, uczestniczący w procesie powoływania sędziów, składa się w przeważającej mierze z członków wybranych przez władzę ustawodawczą, nie może sama w sobie prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezawisłości sędziów wyłonionych w tym procesie (zob. podobnie wyrok TSUE z 9 lipca 2020 r., Land Hessen, C-272/19, EU:C:2020:535, pkt 55, 56).
41. Wprowadzone przepisy mimo braku wprost wskazania tej okoliczności z uzasadnieniu projektu ustawy, mają służyć uzgodnieniu standardu prawa polskiego w zakresie dopuszczalności weryfikacji niezawisłości i bezstronności sędziego z wnioskami wynikającymi z powyższych wyroków TSUE. Ustawa nie precyzuje standardu niezawisłości lub bezstronności. Nie określa nawet tego, czym jest w rozumieniu ustawy niezawisłość i bezstronność, ani na czym może lub powinno polegać ich naruszenie. Nie wskazuje także tego, czy jedynym kryterium oceny braku niezawisłości i bezstronności jest zachowanie samego sędziego, czy też inne okoliczności, które pozostają od niego niezależne. W postanowieniu Sądu Najwyższego z 23 lutego 2023 r., I ZB 44/22 wskazano, iż chodzi o ocenę indywidualnych okoliczności dotyczących powołania konkretnego sędziego, że „przez okoliczności towarzyszące powołaniu sędziego na tle art. 29 § 5 ustawy o Sądzie Najwyższym należy rozumieć nie okoliczności o charakterze generalnym, odwołujące się do systemowych rozwiązań procesu powoływania sędziów (a zatem w istocie okoliczności dotyczące sposobu ich powołania), lecz indywidualne okoliczności powołania, odnoszące się do konkretnego sędziego objętego wnioskiem o przeprowadzenie tzw. testu niezawisłości i bezstronności" (zob. też postanowienie Sądu Najwyższego z 3 listopada 2022 r., V KB 10/22). Brak jednoznaczności stanowi istotną okoliczność co do oceny tego, czy dopuszczalne jest dokonywanie oceny okoliczności powołania sędziego jako podstawy jego wyłączenia w przedmiotowym trybie.
42. Podsumowując okoliczności towarzyszące powołaniu na urząd sędziowski nie powinny stanowić nie tylko wyłącznej przesłanki do zastosowania instytucji tzw. testu niezawisłości i bezstronności i wyłączenia ale nie powinny w ogóle stanowić przesłanki do badania standardów niezawisości i bezstronności sędziego.
Powyższe rozwiązanie zawarte w art. 29 § 4 i art. 29 § 5 ustawy o Sądzie Najwyższym jest niezgodne z art. 178 ust. 1, art. 179, art. 190 ust 1, art. 144 ust 3 pkt 17 Konstytucji RP

IV
Prerogatywa prezydenta
43. Krajowa Rada Sądownictwa konsekwentnie stoi na stanowisku, iż niezawisłość sędziów Sądu Najwyższego, podobnie jak wszystkich sędziów w Polsce, zagwarantowana jest zarówno procedurą ich powoływania jaki i rozbudowanym systemem gwarancji konstytucyjnych, zapewniających orzekanie w sposób wolny od nacisków zewnętrznych. Akt powołania kształtuje status sędziego. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji traktowana jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności), a także rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji, [postanowienie sygn. akt Kpt 1/08; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK ZU 2012 nr 6, poz. 63],
44. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów uznawano, że nie ma mechanizmów kontroli prerogatywy Prezydenta, gdyż powoływanie sędziów nie jest aktem z zakresu prawa administracyjnego. Wykonywanie przez Prezydenta prerogatywy nie może być postrzegane jako „rażącego naruszenia zasady praworządności” (pkt 349, sprawa Dolińska Ficek i Ozimek przeciwko Polsce). Podkreślić należy, iż również Europejski Trybunał Praw Człowieka nie jest organem uprawnionym do oceny wykonywania przez Prezydenta prerogatyw konstytucyjnych i nie jest dopuszczalne badanie przez ETPC spełnienia warunku „sądu ustanowionego ustawą”, o którym mowa w tym przepisie, poprzez ocenę konstytucyjnego procesu powoływania sędziów, bez uwzględnienia konstytucyjnych mechanizmów w tym zakresie lub przy ich swobodnej interpretacji. Rozumienie treści art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji, uprawniające do takiej oceny jest sprzeczne z art. 179 w związku z art. 187 ust. 1 w związku z art. 187 ust. 4 Konstytucji, (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt K 18/09, OTK ZU 2012 nr 6, poz. 63; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt K 8/17, OTK ZU 2019, poz. 34; z 4 marca 2020 r., sygn. akt P 22/19, OTK ZU 2020, poz. 31; z 2 czerwca 2020 r.,sygn. akt P 13/19, OTK ZU 2020, poz. 45, z 20 kwietnia 2020r sygn. kt U 2/20 OTK ZU 2020, poz. 61 oraz postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. akt SK 16/08, OTK ZU 2010 nr 9, poz. 123).
45. Konstytucyjna zasada nieusuwalności sędziego wyrażona w art. 180 Konstytucji stanowi gwarancję jego niezawisłości i wyraża się niemożnością pozbawienia sędziego urzędu w wyniku podjęcia dyskrecjonalnej decyzji. Zasada nieusuwalności sędziego pozostaje w ścisłym związku z art. 179 Konstytucji, z którego wynika norma, że sędziowie powoływani są na czas nieokreślony. Gwarancja nieusuwalności oznacza zakaz podejmowania decyzji, które ze względu na swój charakter lub podmiot decydujący stanowiłyby naruszenie niezawisłości sędziowskiej (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 8 maja 2012 r., sygn. akt K 7/10, OTK ZU 2012 nr 5, poz. 48; 22 września 2015 r., sygn. akt P 37/14, OTK ZU 2012 nr 8, poz. 121; 7 listopada 2005 r„ sygn. akt P 20/04, OTK ZU 2005 nr 10, poz. 111).
46. Art. 179 Konstytucji stanowi samodzielną i wystarczającą (kompletną) podstawę prawną wykonywania prerogatywy jako aktu urzędowego Prezydenta, (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08, OTK 2012 Nr 6, poz. 69; zob. także postanowienia NSA z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1874/12, sygn. akt I OSK 1875/12; postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 858/17). Realizacja przez Prezydenta jego kompetencji „może być dookreślona w ustawach, jednakże pod warunkiem zachowania wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasady nadrzędności Konstytucji". Za nieprzekraczalne ramy ustawowej regulacji procedury powoływania sędziów przez Prezydenta Trybunał uznał „istotę prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów" (K 18/09).
47. Istotę prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów stanowi określenie aktem Prezydenta granic inwestytury sędziego, który powoływany jest na urząd w sądzie do wszystkich kategorii spraw podlegających rozpoznaniu w sądzie.
Nie jest dopuszczalne ustawowe ograniczenie, a tym bardziej odebranie inwestytury sędziemu (podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 maja 2024 r. w sprawie o sygn. U 1/24). Nie jest tym samym, zważywszy na analizowany zakres prerogatywy Prezydenta, ustawowa delegacja kompetencji do ograniczenia tej inwestytury sędziemu przed badanie spełnienia przez sędziego Sądu Najwyższego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowania po powołaniu (test niezawisłości i bezstronności sędziego).
48. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy uznać, że próby podważenia prerogatywy Prezydenta RP o powołaniu sędziego stanowiłyby naruszenie nie tylko norm dotyczących powołania sędziego, tj. art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP, ale także konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziego, o której mowa w art. 180 ust. 1 Konstytucji. Normy te współtworzą spójny i kompletny mechanizm gwarancji niezawisłości sędziowskiej.
Także z tego powodu prawodawstwo nie pozwala i nie przewiduje mechanizmów „weryfikacji44 powołań sędziowskich. W konsekwencji Krajowa Rada Sądownictwa podnosi, regulacja ustawowa, nie może dotykać bezpośrednio kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, a tym samym zaskarżone przepisy stanowiące procedurę badania spełnienia przez sędziego Sądu Najwyższego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu oraz postępowania po powołaniu są sprzeczne z przywołanym wzorcem konstytucyjnym.
49. Reasumując Krajowa Rada Sądownictwa wnosi o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 29 § 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w części obejmującej wyraz „wyłącznej", jest niegodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 29 § 5 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w części obejmującej wyrazy „okoliczności towarzyszących jego powołaniu i", jest niezgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 29 § 5 w związku z art. 29 § 15 oraz z art. 29 § 18 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w zakresie, w jakim dopuszczalne jest wyłączenie sędziego z powodu jakiejkolwiek okoliczności odnoszącej się do procedury powołania tego sędziego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa do pełnienia urzędu, jest niezgodny z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

WP.43.13.2024
Pełna elektroniczna wersja ma postać PDF