OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 13 grudnia 2024 r.

w sprawie senackiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej 

Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z senackim projektem ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przekazanym do zaopiniowania przy piśmie Przewodniczącego senackiej Komisji Ustawodawczej z dnia 26 kwietnia 2024 r. (znak: BPS. DKS.KU.0401.1.2024), opiniuje projekt negatywnie jako sprzeczny z konstytucyjnymi zasadami polskiego porządku prawnego i zgłasza poniższe uwagi.

1. W pierwszej kolejności konieczne jest zwrócenie uwagi na wątpliwości natury ogólnej.
Opiniowany projekt przewiduje zmianę ustawy zasadniczej w zakresie ukształtowania na nowo składu Trybunału Konstytucyjnego. Propozycje te mają zatem charakter fundamentalny.
Decyzja o zmianie Konstytucji RP zawsze będzie miała charakter stricte polityczny, co wymyka się ocenie prawnej. Niezależnie jednak od oceny szczegółowej projektu konieczne jest zwrócenie uwagi na jeden aspekt, mający fundamentalne znaczenie dla stabilności porządku prawnego. Zgodnie z dotychczasowymi poglądami nauki prawa oraz judykaturą jakiekolwiek zmiany ustawy zasadniczej dla uzyskania należytej legitymacji społecznej, winny być przyjęte w ramach szerokiego konsensusu. Tylko taki sposób da bowiem gwarancję stabilności przyjętych rozwiązań i akceptacji wszystkich stron sceny politycznej. W nauce prawa właściwy czas na podjęcie decyzji politycznej w przedmiocie zmiany ustawy zasadniczej określa się mianem „momentu konstytucyjnego”, czyli istnienia dostatecznych warunków politycznych umożliwiających podjęcie procedury nowelizacji Konstytucji. Podstawowe pytanie, jakie należy w związku z tym postawić brzmi, czy w obecnym stanie faktycznym można mówić o istnieniu takiego momentu konstytucyjnego. Analiza, choćby pobieżna, projektowanych zmian Konstytucji, które nigdy skutecznie nie przeszły procesu legislacyjnego pokazuje, że bez osiągnięcia poparcia dla proponowanych rozwiązań ze strony wszystkich aktorów sceny politycznej, takie zmiany nie wejdą w życie. Konstytucja RP z 1997 roku dotychczas została zmieniona dwukrotnie. Pierwszy raz w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej i koniecznością przyjęcia rozwiązań pozwalających na zastosowanie wobec obywateli polskich Europejskiego nakazu aresztowania (ENA). Przy czym zmiana ta, w zakresie nowelizacji art. 55, poprzedzona była orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie P 1/05. Druga natomiast zmiana, odnosząca się do art. 99 ust. 3 Konstytucji, była wynikiem konsensusu politycznego co do konieczności ograniczenia możliwości ubiegania się przez osoby skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego - o mandat posła lub senatora. Zmiany wprowadzone do Konstytucji miały więc charakter incydentalny i były uzasadnione.
W okresie ponad dwudziestu lat wielokrotnie podejmowane były próby zmiany obowiązującej ustawy zasadniczej. Żaden z projektów nie zyskał jednak poparcia politycznego i prace nad nimi nie zostały zakończone. Skoro bowiem zmiana Konstytucji ma dużą doniosłość polityczną i ustrojową, o czym świadczy trudniejsza procedura jej nowelizacji, to musi u jej podłoża leżeć istotna i uzasadniona przyczyna.
Projektodawcy proponują zmianę art. 193 i 194 Konstytucji RP.
Proponowana zmiana art. 193 Konstytucji RP nie wnosi żadnej nowej treści normatywnej, a przy tym może rodzić poważne wątpliwości co do sposobu jej rozumienia.
Posługuje się nieostrą i nieznaną dogmatyce konstytucyjnej kategorią „niewystarczalności” bezpośredniego stosowania, przez co może rodzić wątpliwości i rozbieżności co do tego, czy w danym wypadku taka sytuacja faktycznie ma miejsce, co w konsekwencji może prowadzić do arbitralności w podejmowaniu decyzji przez sądy. Sądy mogłyby mieć trudności z interpretacją, kiedy zastosowanie Konstytucji jest „niewystarczające”. Brak jednoznacznych wytycznych w projektowanym przepisie mógłby prowadzić do różnorodnych interpretacji w różnych sądach, co wprowadzałoby niepewność prawną i podważało jednolitość orzecznictwa.
W myśl opiniowanej propozycji warunkiem uznania dopuszczalności pytania prawnego, kierowanego na podstawie art. 193 Konstytucji ma być niedookreślona przesłanka, która może utrudnić sądom formułowanie stosownych zapytań, a jednocześnie może utrudnić bezpośrednie stosowanie konstytucji i spowodować zwiększenia obciążenia Trybunału Konstytucyjnego. Zmiana art. 193 mogłaby prowadzić do sytuacji, w której sędziowie częściej kierowaliby pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego zamiast samodzielnie rozstrzygać o zgodności przepisów z Konstytucją. W takiej sytuacji sędziowie mogliby czuć się mniej zobowiązani do samodzielnego stosowania Konstytucji, co mogłoby prowadzić do zmniejszenia ich samodzielności w podejmowaniu decyzji, a to z kolei mogłoby wpłynąć na postrzeganie niezawisłości sędziowskiej przez społeczeństwo.
W efekcie propozycja ta wprowadza więcej nieprzewidywalności do systemu prawa i osłabia pozostałe gwarancje konstytucyjne. Nieprecyzyjne sformułowanie „niewystarczające” może także być wykorzystywane przez strony postępowania do przedłużania procesów sądowych poprzez składanie wniosków o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. To z kolei mogłoby prowadzić do wydłużenia czasu trwania postępowań sądowych i zwiększenia kosztów dla stron.
Konsekwencją wejścia w życie projektowanej zmiany byłaby dalsza destabilizacja systemu prawa i pogłębienie stanu chaosu ustrojowego.
Projektodawca proponuje uzupełnienie treści art. 194 Konstytucji RP poprzez dodanie dwóch ustępów. W ustępie drugim mowa jest o ograniczeniu wyboru do składu Trybunału Konstytucyjnego osób, które w okresie 4-letnim, poprzedzającym ewentualny wybór, sprawowały mandat posła, senatora, posła do Parlamentu Europejskiego lub wchodziły w skład Rady Ministrów. W ustępie trzecim jest natomiast mowa o długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz możliwości jednokrotnej reelekcji na tę funkcję.
Krajowa Rada Sądownictwa, podobnie jak Naczelna Rada Adwokacka w swojej opinii uważa, że zaproponowana zmiana nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia stabilności konstytucji. „Zmiana taka powinna zostać dokonana (...) jedynie na podstawie słusznych i racjonalnych przesłanek, a nie dla realizacji doraźnych celów politycznych.”.3 Rozwiązanie takie powinno jednak znaleźć się w ustawie, a nie Konstytucji. Jako że Projekt ustawy o TK, która jest procedowana w Sejmie (druk sejmowy nr 253), powtarza brzmienie ust. 3 w art. 11 ust. 1, za wystarczające należałoby uznać jedynie wskazanie w Konstytucji długości kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego.
2. Projekt w art. 2 ust. 1 zakłada wygaśnięcie z dniem wejścia w życie kadencji dotychczasowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Krajowa Rada Sądownictwa negatywnie ocenia zaproponowane rozwiązanie i w tym względzie podtrzymuje tezy zawarte na s. 4-5 opinii Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie poselskiego projektu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym.
Wybór sędziego Trybunału Konstytucyjnego na indywidualną dziewięcioletnią kadencję stanowi jedną z konstytucyjnych gwarancji pozycji ustrojowej Trybunału oraz statusu jego sędziów (wyrok TK z 3 grudnia 2015 r. o sygn. K 34/15).
Kadencja to okres, na jaki dany organ został wybrany i w którym może sprawować swoje funkcje. Jej istotą jest zapewnienie stabilności składu osobowego danego organu. W tym kontekście skrócenie kadencji sędziów Trybunału stanowiłoby ewidentne naruszenie art. 194 ust. 1 Konstytucji RP, który wprowadza zasadę kadencyjności 15 sędziów wybieranych indywidualnie przez Sejm RP na poziomie ustawy konstytucyjnej i nie przewiduje możliwości jej skrócenia.
Kadencyjność, jako zasada ograniczająca czas sprawowania funkcji przez dany organ, ma swoje korzenie w potrzebie zapobieżenia nadużyciom władzy. W przeszłości, władza dziedziczna i absolutna, nieograniczona podmiotowo, przedmiotowo i czasowo, była charakterystyczna dla despotycznych reżimów. Już w dziewiętnastowiecznych podręcznikach prawa konstytucyjnego podkreślano, że ograniczenie czasowe pełnomocnictw organu stanowi jedyną prawdziwą gwarancję dla obywateli. Współczesna nauka prawa konstytucyjnego nadal podtrzymuje tę zasadę, definiując kadencję jako okres obowiązywania pełnomocnictw danego organu.
Trybunał Konstytucyjny, jeszcze przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 r., ściśle wiązał zasadę kadencyjności z ogólną zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Wskazywał, że kadencyjność polega na określeniu z góry ram czasowych pełnomocnictw danego organu. W wyroku z 15 kwietnia 2021 r. Trybunał podkreślił, że prawidłowo realizowana zasada bezpieczeństwa prawnego powinna przekonać obywateli, że państwo nie zaskoczy ich ogólną konstrukcją systemu prawnego, ani nie pogorszy ich sytuacji poprzez poszczególne przepisy. Złamanie zasady kadencyjności może być legitymowane tylko w nadzwyczajnych, konstytucyjnie uzasadnionych okolicznościach. Ustawodawca musi działać w sposób proporcjonalny i nie może bez należytej podstawy konstytucyjnej ograniczać działalności organów publicznych.
Krajowa Rada Sądownictwa zwraca uwagę na intencję projektodawcy, który nie zmierza do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP, ale siłowego wpływu na skład Trybunału Konstytucyjnego w sposób niezgodny z Ustawą Zasadniczą, tj. poprzez próbę przerwania konstytucyjnych kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
3. Projekt w art. 3 reguluje zasady powoływania nowego składu Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na wygaśnięcie kadencji dotychczasowych sędziów. Jednocześnie wprowadza trzy długości kadencji pierwszego składu Trybunału Konstytucyjnego, odpowiednio na 3 lata, 6 lat oraz 9 lat.
Jak podkreśla Projektodawca w uzasadnieniu „zastosowanie trzech długości kadencji dla sędziów pierwszego składu Trybunału Konstytucyjnego pozwoli na wymianę 1/3 składu w kolejnych kadencjach Sejmu RP. Należy jednak zauważyć, że powyższe rozwiązanie jest sprzeczne z art. 194 Konstytucji RP. Niejasna jest również korelacja pomiędzy przejściową i skróconą kadencją sędziów Trybunału, a zasadą wyrażoną w art. 194 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji - zakazem ponownego wyboru sędziego na kolejną - 9 letnią kadencję. W tym względzie mogą pojawić się wątpliwości interpretacyjne czy zakaz ten dotyczyć będzie również ponownego objęcia urzędu po odbyciu kadencji przejściowej, o której mowa w art. 3 ust. 2 projektu ustawy. Należy zatem rozważyć, czy osoba będąca sędzią TK przez 3 lub 6 lat będzie mogła ponownie zostać wybrana na urząd sędziego TK skoro jej kadencja nie była zgodna z art. 194 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto rodzą się wątpliwości dotyczące równego traktowania sędziów Trybunału, gdyż ustawa przewiduje możliwość przejścia w stan spoczynku już po 3-letniej kadencji (art. 3 ust. 4 projektu ustawy).
Reasumując, Krajowa Rada Sądownictwa podkreśla, że zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału przed upływem kadencji jest niedopuszczalny z uwagi na jego niekonstytucyjny charakter. Wszelkie odstępstwa od tej zasady powinny być wynikiem głębokiej refleksji nad reformą ustroju państwa, być efektem konsensusu, a nie wynikać z doraźnej potrzeby politycznej.
Projektowany art. 3 ust. 3 wprowadza 7 dniowy termin dla Prezydenta RP na umożliwienie sędziemu TK uroczystego złożenia ślubowania - termin ten ma rozpoczynać swój bieg od dnia wyboru sędziego TK przez Sejm. Kwestię dopuszczalności wyznaczenia terminu do wykonania czynności przez konstytucyjny organ Rzeczypospolitej Polskiej - Prezydenta w świetle wzorca konstytucyjnego analizował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. K 18/09 w zakresie realizacji uprawnień Prezydenta RP.
W systemie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Prezydent realizuje swoje kompetencje najwyższego strażnika przestrzegania Konstytucji, suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 2 Konstytucji RP). Wskazany przepis stanowi zatem wzorzec oceny projektowanego przepisu.
Rekonstruując treść normy konstytucyjnej, Prezydent RP niewątpliwie współdziała z innymi organami, w tym z Sejmem, w realizacji swojej roli najwyższego strażnika porządku konstytucyjnego. Inne organy państwa nie mogą jednakże ograniczać Prezydenta w realizacji tej roli, a tym bardziej zakreślać ram czasowych do wykonania tej kompetencji, w tym także kompetencji doprecyzowanej w przepisie ustawowym (art. 126 ust. 3 Konstytucji RP).
Prezydent RP występuje w procedurze powołania sędziego Trybunału Konstytucyjnego jako podmiot właściwy do przyjęcia ślubowania, przy czym, uwzględniając konstytucyjnie określoną pozycję ustrojową, jako jednego z podstawowych organów państwa polskiego, wykluczone jest traktowanie tych czynności jako biernych, o charakterze wtórnym - prawidłowe realizowanie kompetencji w tym zakresie musi uwzględniać przede wszystkim unormowania konstytucyjne, nie zaś oczekiwania odnośnie do umożliwienia niezwłocznego złożenia ślubowania - terminu wykonania ustawowo nałożonego obowiązku (wyrażone na marginesie uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. K 35/15), którego nie przewiduje żadna norma wyższego rzędu. Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa proponowane rozwiązanie stanowiłoby precedensowe rozwiązanie w polskim systemie prawnym, ewidentnie zmierzającym do sparaliżowania wykonywania funkcji przez Prezydenta RP i narzucania mu sposobu wykonywania jego zadań.
Ponadto w ocenie Rady w uzasadnieniu projektu całkowicie pominięto konstytucyjne uwarunkowania proponowanych zmian. Nie przeprowadzono w żadnym stopniu refleksji w przedmiocie ich spójności zarówno z czysto semantyczną warstwą ustawy zasadniczej, jak i różnymi poglądami w doktrynie prawniczej co do proponowanych zmian. Projektodawcy nie dostrzegli wątpliwego charakteru zmian, polegającej na przerwaniu kadencji urzędujących sędziów TK oraz daleko idących skutków takiego działania postrzeganych zarówno w odniesieniu do zmienianego składu TK, jak funkcjonowania polskiego sądu konstytucyjnego w przyszłości.

WP.420.40.2024
Pełna elektroniczna wersja ma postać PDF