OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 11 października 2024 r.
w przedmiocie projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych

Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu projektem ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów wojskowych, przedstawionym przy piśmie podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2024 r. (znak: DLUS-II.4601.7.2023), na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, opiniuje projekt negatywnie, stwierdzając, że propozycja legislacyjna zawarta w jego treści, jest sprzeczna z podstawowymi zasadami ustroju Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącymi sądownictwa.
I. Zagadnienia wstępne
Przekazany Radzie do zaopiniowania projekt jest bezpośrednią próbą naruszenia konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów, co stanowi sprzeczność z obowiązującym prawem polskim i standardami europejskimi oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Projektowane rozwiązania stanowią zagrożenie dla podstawowych zasad ustrojowych i wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo, zaproponowane zmiany nie są zgodne z zasadą bezpieczeństwa prawnego i godzą w prawa obywateli polskich.
Przedstawiony Radzie projekt stanowi w swojej istocie bezpośrednią próbę niezgodnego z obowiązującym prawem, zarówno polskim, jak i standardami europejskimi niezależności sądów i niezależności sędziów. Projektowane rozwiązania zmierzają do naruszenia konstytucyjnej zasady niezależności sędziów i są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, co uniemożliwia pozytywną ocenę przedmiotowego projektu i stanowi o konieczności zgłoszenia następujących uwag.
II. Istota delegacji
Delegacja sędziego to przekazanie mu, w całości lub też w z góry określonym zakresie spraw, kompetencji na mocy odpowiedniego aktu, przez wskazany w ustawie organ (często w drodze porozumienia z innymi organami), a więc uprawnień i jednocześnie obowiązku pełnienia funkcji poza stałym miejscem jej wykonywania, na określony czas, w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 45 i 46 PUSP w celu zapewnienia sprawności postępowania sędziego w podejmowanych przez niego czynnościach może go zastąpić sędzia tego samego sądu, a także delegowany sędzia sądu równorzędnego lub bezpośrednio wyższego albo bezpośrednio niższego. Z uwagi na to, że delegowanie wymaga zazwyczaj zgody sędziego, musi ono nastąpić na podstawie zarządzenia przewodniczącego wydziału lub prezesa sądu, wydanego na wniosek sędziego. Możliwe jest również delegowanie z urzędu, wówczas oczywiście sędzia nie składa stosownego wniosku.
Jedną z materialnych gwarancji niezawisłości sędziego jest pewność czyli stabilność stosunku służbowego. Sędzia powoływany jest przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu sędziego w konkretnym sądzie. Istoty powołania osoby do pełnienia urzędu sędziego nie można redukować do wyrażenia zgody na wykonywanie przez nią kompetencji sędziego. Akt powołania zawiera w sobie znacznie dalej idące konsekwencje ustrojowe. Prezydencki akt powołania sędziego nie tylko legitymuje osobę do sprawowania władzy sądzenia, ale zarazem, co nie mniej ważne, określa zakres sprawowanej władzy sądzenia. Sędzia nie jest powoływany do wymierzania sprawiedliwości in abstracto, czy też, nie uzyskuje zgody na pomaganie Ministrowi Sprawiedliwości w wykonywaniu jego kompetencji, ale sprawuje wymiar sprawiedliwości tylko w obrębie jednej, konkretnie wyznaczonej siedziby, o określonym zakresie jurysdykcji, który jest określony w akt powołania przez Prezydenta RP. Oznacza to, że sędzia nie pełni służby w dowolnym sądzie, ale tylko w takim miejscu, które zostało mu ściśle wyznaczone przez Prezydenta RP, a tym bardziej nie jest powołany do pełnienia służby w Ministerstwie Sprawiedliwości, Kancelarii Prezydenta RP czy innej jednostce organizacyjnej. Sędzia jest uprawniony do orzekania wyłącznie w tym sądzie, do którego został powołany. Także z tego właśnie powodu sędzia nie może być swobodnie przenoszony do innej siedziby. Siedzibą sędziego jest bowiem konkretny sąd (obszar jurysdykcyjny), w którym sprawuje on wymiar sprawiedliwości. Sędzia otrzymuje od Prezydenta RP akt powołania do konkretnego sądu, a nie akt powołania na Jakieś” stanowisko sędziowskie, co pozwalałoby na jego przenoszenie między różnymi siedzibami czy też delegowanie do różnych instytucji.
Delegowanie sędziego jest aktem kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji sądowej, mającym na celu realizowanie polityki kadrowej w wymiarze sprawiedliwości.
Decyzję w sprawie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe, jak też w sprawie jego delegowania, podejmuje Minister Sprawiedliwości. W odróżnieniu od przeniesienia, delegowanie sędziego odbywa się wyłącznie na jego wniosek, co ma mieć znaczenie gwarancyjne z punktu widzenia zachowania stabilności pełnionej służby przez sędziego, stabilności służby traktowanej jako jedna z gwarancji niezawisłości sędziowskiej.
Sędzia delegowany do pełnienia służby w sądzie wyższego szczebla dzięki decyzji Ministra Sprawiedliwości otrzymuje odpowiednio wyższe uposażenie, co w powiązaniu z możliwością odwołania sędziego z takiej delegacji nawet bez okresu uprzedzenia niewątpliwie stanowi istotny czynnik wpływający choćby na sytuację materialną sędziego. Już z tej tylko przyczyny trudno nie dostrzec zależności takiego sądu (sędziego delegowanego) od władzy wykonawczej.
III. Ostateczność decyzji o odwołaniu
U podstaw decyzji Ministra o delegowaniu sędziego do innego sądu leżą racjonalne wykorzystanie kadr sędziowskich oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. O spełnieniu tych przesłanek przesądza wola Ministra. Co istotne, zgodnie z art. 77 § 4 p.u.s.p. odwołanie sędziego z takiej delegacji może nastąpić w każdym czasie bez zachowania okresu uprzedzenia. Decyzja Ministra Sprawiedliwości dotycząca zarówno delegowania, jak i odwołania sędziego z delegacji ma charakter całkowicie uznaniowy. Ustawa nie przewiduje opiniowania ani jakiejkolwiek innej formy współdecydowania organów władzy sądowniczej lub samorządu sędziowskiego. Decyzja taka nie podlega również kontroli sądowej.
2 J. Zaleśny, Ustrojowe dysfunkcyjności przenoszenia oraz delegowania sędziów i asesorów sqdów powszechnych jako przejaw ustawowo ustanowionego nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad sądami powszechnymi, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 4 (56)/2020, s. 211. 3 M. Kowalski, Udział w orzekaniu sędziego delegowanego jako przesłanka nienależytej obsady sądu albo składu sądu sprzecznego z przepisami prawa, Palestra 1-2/2021.
Jak wskazywał w 2020 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar (obecnie Minister Sprawiedliwości, projektodawca opiniowanego tekstu) w piśmie procesowym z dnia 24 marca 2020 r., do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI Ko/Wa 10/20) biorąc pod uwagę szczególny charakter prawny odwołania z delegacji, powiązany ze sprawowaniem przez Ministra Sprawiedliwości nadzoru administracyjnego nad funkcjonowaniem sądownictwa, przychyla się do wniosku Skarżącego o dopuszczenie kontroli sądowo-administracyjnej skarżonego aktu jako „ innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten pozwala na kontrolę aktów innych niż te określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., o ile podjęte one zostały w sprawie indywidualnej i mają charakter publicznoprawny3 . Za dopuszczalnością drogi sądowej przemawiają także względy konstytucyjne przywołane wyżej, związane z koniecznością zapewnienia gwarancji poszanowania art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zarówno w jego wymiarze jednostkowym, jak i systemowym.
Akt delegowania sędziego, a także decyzja o odwołaniu sędziego z delegowania, stanowią czynności prawne sui generis, których szczególny charakter wynika ze specyfiki stosunku prawnego występującego między Ministrem Sprawiedliwości a delegowanymi sędziami. Próba zakwalifikowania go w kategoriach zwykłej „ nadrzędności lub podległości służbowej’’ stoi w sposób oczywisty w sprzeczności z konstytucyjną zasadą podziału władz oraz niezawisłością sędziego. Taka interpretacja stanowi podstawę argumentacji zawartej w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 45/07.
W dalszej części pisma Adam Bodnar wskazał, że przepis art. 5 ust. 2 p.p.s.a. nie powinien stanowić przeszkody dła rozpatrzenia złożonej skargi, a sąd orzekający powinien przeprowadzić kontrolę merytoryczną aktu Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu.
Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należało uwzględnić także konstytucyjne prawo do środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP. Prawo to wiąże się również z koniecznością rzeczywistego zapewnienia zgodności działania Ministra Sprawiedliwości, jako organu władzy pubłicznej, z prawem w zakresie ustawowych przesłanek możliwości odwołania sędziego z dełegacji. Istotne w tej mierze jest także odpowiednie uzasadnienie decyzji. Obowiązek jego sformułowania wynika przy tym wyraźnie z art. 41 ust. 2 c Karty Praw Podstawowych UE, który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie analogicznie do przepisu art. 47 KPP, tj. przede wszystkim z uwagi na związek kwestii ochrony niezawisłości sędziowskiej z prawem Unii (art. 2 oraz 19 ust. 1 ak. 2 TUE). Wprawdzie art. 41 ust. 1 Karty explicite wspomina o instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii, niemniej w ujęciu funkcjonalnym, na organy „ unijne " składają się nie tylko organy Unii sensu stricto, które bezpośrednio wdrażają przepisy prawa UE, ale również organy krajowe wykonujące przepisy prawa UE.
Za dopuszczalnością drogi sądowej przemawiają także względy konstytucyjne, związane z koniecznością zapewnienia gwarancji poszanowania art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie sposób jest zaś racjonalnie uzasadnić takiego ograniczenia prawa do sądu. Ustawodawca powinien był zatem zagwarantować procedurę weryfikacji decyzji o odwołaniu sędziego z delegacji, a jej sądowa zaskarżalność pociągnęłaby za sobą konieczność jej uzasadniania.
Decyzja o odwołaniu z delegacji powinna zatem być odpowiednio uzasadniona względami związanymi z prawidłową organizacją wymiaru sprawiedliwości.
Aktualnie ten sam Adam Bodnar, już jako Minister Sprawiedliwości korzysta ze swego uprawnienia w odwoływaniu sędziów z delegacji, bez jakiegokolwiek uzasadnienia i nie widzi w tym jakiegokolwiek naruszania Konstytucji. Ponadto Minister w sposób jawny dokonuje naruszenia zasady niezależności władzy sądowniczej. Zasada ta stanowi najistotniejszą granicę swobody w korzystaniu z tego uprawnienia ministra, jako klucz do wykładni wszelkich przepisów dotyczących relacji władzy wykonawczej z władzą sądowniczą.
Minister jest zatem zobowiązany brać każdorazowo pod uwagę ocenę, czy w danej sprawie nie doszło do naruszenia zasady niezależności władzy sądowniczej, czego aktualnie nie robi.
W liście do ówczesnego Ministra Sprawiedliwości Borysa Budki z dnia 25 września 2015 r., Rzecznik Praw Obywatelskich (Adam Bodnar) wskazał, że obecne działania Ministra stanowią swoistą presję na cały wymiar sprawiedliwości i wydaje się, że ich celem jest tzw. efekt mrożący, możliwy do osiągnięcia poprzez „karanie” sędziów odwołaniem z delegacji.
Dalej RPO wskazywał, że decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania sędziego z delegacji jest decyzją wydaną w pierwszej instancji w rozumieniu art. 78 Konstytucji.
Jest ona bowiem władczym aktem stosowania prawa przez organ władzy wykonawczej skierowanym do określonego i zindywidualizowanego adresata oraz określającym jego status prawny (miejsce wykonywania władzy sądowniczej). Tym samym spełnia warunki dotyczące przymiotów orzeczeń i decyzji wynikających ze wskazanej normy konstytucyjnej. Zdaniem Rzecznika, w badanej sprawie ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice dopuszczalności stanowienia ograniczeń w korzystaniu z prawa gwarantowanego przez art. 78 Konstytucji. Nie sposób jest bowiem wskazać racjonalnego uzasadnienia dla istnienia takiego ograniczenia. Ustawodawca winien był zatem zagwarantować procedurę służącą weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu sędziego z delegacji. Warto również zauważyć, że zaskarżalność decyzji Ministra o odwołaniu z delegacji „ wymusi ” uzasadnianie decyzji w tym zakresie, a tym samym urealni konieczność określenia na poziomie ustawowym czytelnych przesłanek dotyczących tej procedury.
Wydaje się, że aktualnie projektowany art. 77 § 4 P.u.s.p. również będzie powodować naruszenie prawa sędziego do sądu. Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. o sygn. akt K 21/99 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu obejmuje „wszelkie sytuacje bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura tych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku”. Odwołując się do takiej wykładni wskazanej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny, w sprawie z wniosku sędziego wojskowego, przeniesionego - bez jego zgody - na inne miejsce służbowe z powodu zmian w organizacji sądownictwa, uznał, że: „decyzje o przeniesieniu sędziego (wojskowego) nie należą do spraw z zakresu podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, ale dotykają jego zakresu prawa i obowiązków określających treść stosunku służbowego, co skutkuje objęcie ich zakresem konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu” (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lutego 2002 r. o sygn. akt SK 29/01). Analiza wskazanego orzeczenia Trybunału oraz aksjologia Konstytucji pozwalają stwierdzić, że zakres przedmiotowy prawa do sądu niewątpliwie obejmuje również spory dotyczące oddelegowania sędziego bez jego zgody przez Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie, nie spełnione zostały żadne przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji, które uzasadniałby ograniczenie w analizowanej sprawie prawa
sędziego do sądu.
Dopuszczalność kształtowania składu (obsady) sądu orzekającego przez organ władzy wykonawczej, a przez to uzależnienie losu sędziego delegowanego od swobodnej decyzji polityka, wymaga skonfrontowania ze standardami sprawiedliwego i rzetelnego procesu przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem. Brak któregokolwiek z wymienionych atrybutów w przypadku składu (obsady) sądu ukształtowanego w wyniku delegowania sędziego przez Ministra Sprawiedliwości może bowiem skutkować uznaniem nienależytej obsady sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że elementy związane z niezależnością sędziowską mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania każdego systemu ochrony sądowej, stąd obowiązek skrupulatnego badania tej kwestii w wypadku powstania jakiejkolwiek wątpliwości.
Kwestia ta może wyprzedzać postępowanie merytoryczne, albowiem gwarancje dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, a w szczególności gwarancje określające pojęcie, jak również skład tego sądu, stanowią podstawę prawa do rzetelnego procesu sądowego. Prawo to oznacza, że każdy sąd jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on taki właśnie sąd, jeżeli pojawia się w tym względzie wątpliwość.
Dodanie § 4a do art. 77 usp o treści: „Minister Sprawiedliwości ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej o każdym dokonanym przez niego delegowaniu sędziego oraz o każdym odwołaniu albo ustąpieniu z delegowania. W ogłoszeniu wskazuje się przyczyny delegowania albo odwołania”, wydaj e się całkowicie nieuzasadnione w zakresie wskazywania przyczyn odwołania sędziego z delegacji w BIP. Może to prowadzić do upubliczniania informacji negatywnych na temat sędziego odwołanego z delegacji, co z kolei prowadzić może do stygmatyzacji i naruszenia dobrego jego imienia, co miało wielokrotnie miejsce w historii polskiego sądownictwa.
Należy wskazać, że jeśli informacja jest już udostępniona, to powinna zawierać wyłącznie informację publiczną, która może być dalej przekazywana i udostępniana.
Zamieszczenie odwołania z delegacji sędziego wydaje się nawiązywać do instytucji podania wyroku do publicznej wiadomości, co może spowodować stygmatyzowanie oraz naruszenie dóbr osobistych sędziów.
Mając na uwadze całkowitą arbitralność Ministra Sprawiedliwości w zakresie delegowania i odwoływania z delegacji sędziów należy wskazać, że w każdej sytuacji uzasadnieniem może być „dobro wymiaru sprawiedliwości” w sytuacji gdy rzeczywistym powodem delegowania lub odwołania może być osobista sympatia lub jej brak do konkretnego sędziego.
Ponadto czego zdaje się kompletnie nie zauważać Minister Sprawiedliwości w wypadku odwołania z delegacji sędziego bez jego zgody istnieje możliwość wystąpienia wpływu władzy wykonawczej na skład sądu rozstrzygającego określone sprawy, albowiem nagłe odwołanie sędziego (bez zachowania okresu uprzedzenia), który ma już stworzony referat uniemożliwia zakończenie spraw prowadzonych przez sędziego delegowanego w sądzie do którego został - za swoją zgodą - oddelegowany. Może spowodować to opóźnienie w rozpoznaniu spraw wpływających do sądu.
W ocenie Rady obecny kształt mechanizmu odwoływania sędziego z delegacji powoduje naruszenie zasady równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji), niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 173 Konstytucji) oraz prawa obywateli do rozpoznania ich sprawy sądowej przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Omawiany mechanizm odwołania sędziego z delegacji budzi również poważne wątpliwości z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 6 § 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jako: ETPC). Tytułem przykładu wskazać można na wyrok ETPC w sprawie Kinsky p. Czechom (orzeczenie z dnia 9 lutego 2012 r., Izba, Sekcja V, skarga nr 42856/06), w którym uznano, że ingerencją w bezstronność sądu jest nie tylko wydawanie sądowi wyraźnych poleceń co do rozstrzygnięcia, jakie powinno zapaść, ale również tworzenie wokół sprawy, na skutek dostępnych Ministrowi Sprawiedliwości środków nadzoru administracyjnego, swoistego nacisku psychologicznego, który może mieć wpływ na bezstronność sędziego.

WP.420.37.2024
Pełna elektroniczna wersja ma postać PDF