Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 12 marca 2026 r. w przedmiocie senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz ustawy o referendum lokalnym (druk senacki nr 638)
OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 12 marca 2026 r.
w przedmiocie senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz ustawy o referendum lokalnym (druk senacki nr 638)
Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z senackim projektem ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz ustawy o referendum lokalnym (druk senacki nr 638), przekazanym przy piśmie Przewodniczącego Komisji Ustawodawczej Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 lutego 2026 r. (znak: BPS.DKS.KU.0401.1.2026), opiniuje projekt negatywnie.
Zgodnie z brzmieniem art. 166 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.
- Kodeks wyborczy, komisarzy wyborczych w liczbie 100 powołuje na okres 5 lat Państwowa Komisja Wyborcza na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze oraz dających rękojmię należytego pełnienia tej funkcji. Z kolei, zgodnie z art. 191c § 1 ww. ustawy, urzędników wyborczych powołuje się dla obszaru danej gminy w liczbie niezbędnej do zapewnienia prawidłowego i sprawnego funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych, na okres 6 lat, spośród posiadających wykształcenie wyższe, pracowników urzędów obsługujących: organy administracji rządowej, samorządowej lub jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; innych osób mających co najmniej 5-letni staż pracy w urzędach lub jednostkach, o których mowa w pkt 1.
Wymienione w art. 166 i art. 191 Kodeksu wyborczego podmioty są osobami kluczowymi dla przygotowania i przeprowadzenia wyborów powszechnych w Polsce.
Komisarze wyborczy sprawują nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz m.in. powołują i rozwiązują terytorialne komisje wyborcze, obwodowe komisje wyborcze, tworzą i zmieniają obwody głosowania, są zwierzchnikami urzędników wyborczych oraz rozpatrują skargi na działalność terytorialnych komisji wyborczych. Do zadań urzędników wyborczych należy zapewnienie sprawnego funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych. Ratio legis za wprowadzeniem kadencyjności komisarzy i urzędników wyborczych jest zatem oczywista i zmierza do zapewnienia stabilności systemu wyborczego.
Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że zmiana polegająca na podwyższeniu wymagań na stanowisko komisarza wyborczego z obowiązku posiadania wykształcenia prawniczego na obowiązek pełnienia urzędu sędziego albo przebywania przez sędziego w stanie spoczynku może być postrzegana jako podwyższenie standardów prawa wyborczego w Polsce. Nie może być ona jednak okupiona siłową wymianą obecnej kadry komisarzy i urzędników wyborczych w trakcie pełnionej przez nich kadencji.
Tego rodzaju rozwiązanie może być postrzegane jako godzące w zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, jako wprowadzane ad hoc, na jeden rok kalendarzowy przed nadchodzącymi w 2027 r. wyborami parlamentarnymi. Za uzasadnienie tego rodzaju postępowania nie może służyć - w ocenie Rady - zawarta w uzasadnieniu ustawy teza o rzekomych nieprawidłowościach w przeprowadzonych wyborach prezydenckich w 2025 r., które przecież zostały uznane co do zasady za ważne i doprowadziły do wyboru nowego Prezydenta Polski. Naturalnym jest, że kadencja komisarzy wyborczych nie jest zapisana w Konstytucji RP, nie oznacza to jednak pełnej dowolności ustawodawcy w tym zakresie. Priorytetowo w tym względzie powinna zostać potraktowana stabilność systemu wyborczego, który nie może być modyfikowany na rok kalendarzowy przed wyborami, w myśl jakiejkolwiek potrzeby politycznej.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. o sygn. akt K 9/11: „Ustrojodawca zakazał również procedowania nad ustawami wyborczymi w trybie pilnym (art. 123 Konstytucji). Tym samym dał wyraz przekonaniu, że zmiany prawa wyborczego nie mogą następować pospiesznie, lecz muszą być poprzedzone rzetelną debatą parlamentarną. Z tą ideą koreluje art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (...), z którego wynika, że pierwsze czytanie projektu ustawy wyborczej ma miejsce na posiedzeniu izby.”.
Tak daleko idące zmiany prawa wyborczego, polegające na wygaszeniu kadencji wszystkich komisarzy i urzędników wyborczych powinny zatem zostać poparte daleko idącą refleksją i ostrożnością, ażeby nie doprowadzić do podkopania zaufania obywateli do wyników przeprowadzonych wyborów. Stawianie gołosłownych tez w uzasadnieniu projektu ustawy o nieprawidłowościach zaistniałych w trakcie wyborów prezydenckich w 2025 r., jako jedynej przesłanki wprowadzanych zmian jest tym samym nieodpowiednie i szkodliwe społecznie.
Powtarzając w tym względzie za Trybunałem Konstytucyjnym: ,,[z]miany w tej materii, i to niejednokrotnie zasadnicze, wprowadzane są niemal z wyborów na wybory. Wprowadza to pewien stan niepewności. Byłoby więc pożądane, aby nowelizacje dotyczące najbardziej istotnych elementów prawa wyborczego, takich jak w szczególności: sposób wyznaczania okręgów wyborczych, stosowane „progi wyborcze” i wykorzystywane do ustalania wyników wyborów algorytmy, mogły być poddane kontroli konstytucyjności w czasie odpowiednio wyprzedzającym sam akt głosowania, ze względu na zasadniczą wagę prawidłowości reguł wyborczych dla procesu legitymizacji władzy publicznej w państwie demokratycznym.
W przypadku zakwestionowania wprowadzanych regulacji, z powodu niezgodności z Konstytucją, parlament powinien mieć także pewien czas na wprowadzenie do ordynacji stosownych poprawek, usuwających wskazane sprzeczności. Pamiętać bowiem należy, że w zasadzie każda nowelizacja ustawy, z wyjątkiem dokonywanej podczas vacatio legis, trwale usuwa z systemu poprzednie przepisy, wyraźnie zastąpione nowymi. Kontrola konstytucyjności ordynacji wyborczej dokonywana po wyborach, a zatem mająca znaczenie tylko dla przyszłości, byłaby w dużej mierze albo całkowitą fikcją, skoro wybory już się odbyły, albo też mogłaby bardzo poważnie zakłócić funkcjonowanie nie tylko organów wybieralnych, ale całej administracji publicznej (...) Konieczne zatem w tym zakresie (swoistym minimum minimorum) powinno być uchwalanie istotnych zmian w prawie wyborczym (...), co najmniej sześć miesięcy przed kolejnymi wyborami, rozumianymi nie tylko jako sam akt głosowania, ale jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym. Ewentualne wyjątki od tak określonego wymiaru mogłyby wynikać jedynie z nadzwyczajnych okoliczności o charakterze obiektywnym.” (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2006 r. o sygn. akt K 31/06). Termin taki, w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, liczony od dnia ewentualnego wejścia opiniowanego projektu ustawy w życie, biorąc pod uwagę tempo prac parlamentarnych oraz możliwość kontroli konstytucyjności przyjętych rozwiązań do dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej i samego głosowania może nie być dochowany, a tym samym wystarczający pod kątem wykazanych przez Trybunał Konstytucyjny wymagań minimalnego vacatio legis.
Prowadzić to będzie do wadliwości konstytucyjnej całości przyjętych zmian Kodeksu wyborczego, które każdorazowo, jako dobro wszystkich obywateli (art. 4 Konstytucji RP), powinny być wynikiem konsensusu, a nie walki poszczególnych frakcji politycznych następującej bezpośrednio przed wyborami parlamentarnymi.
Z tego względu Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje negatywnie przedstawiony jej projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz ustawy o referendum lokalnym, z uwagi na brzmienie zawartych w niej przepisów dostosowujących, które przewidują wygaśnięcie kadencji dotychczasowych komisarzy i urzędników wyborczych z dniem wejścia w życie ustawy (art. 4 i art. 5 projektu ustawy).
Kompletna wersja elektroniczna powyższego dokumentu jest dostępna w formacie PDF
WP.420.17.2026