Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 11 grudnia 2025 r. w przedmiocie projektu ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece

OPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA 
z dnia 11 grudnia 2025 r.
w przedmiocie projektu ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece

Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z przedstawionym jej projektem z 4 września 2025 r. ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece (nr UD310 w wykazie prac legislacyjnych) opiniuje go negatywnie, jako budzący poważne wątpliwości konstytucyjne, które mogą prowadzić do naruszenia fundamentalnych zasad państwa prawnego, określonych w art. 47 i art. 51 Konstytucji prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych.

Uzasadnienie
1. Przedstawiony do zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa projekt bezpośrednio dotyczy działalności sądów, modyfikuje zasady dostępu do ksiąg wieczystych użytkowników korzystających z centralnej bazy danych ksiąg wieczystych, z ekspozyturami przy wydziałach sądów rejonowych prowadzących księgi wieczyste. 
Elektroniczny dostęp do ksiąg wieczystych stanowi wyraz jawności formalnej, stanowionej przepisem art. 2 (zdanie pierwsze) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341) dalej: u.k.w.h.
2. Jawność formalna, inaczej prawo wglądu do księgi wieczystej, zasada dostępności sprowadza się do prawnej możliwości zapoznania się z treścią księgi wieczystej, sporządzania z niej notatek i uzyskiwania odpisów. Zasada ta, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, postrzegana jest m.in. jako norma postępowania cywilnego (T. Stawecki, Jawność jako wartość prawna, „Studia luridica” 2004/43, s. 219-220). 
Zasada dostępności do ksiąg wieczystych jako element postępowania cywilnego służy zatem nie tylko obrotowi gospodarczemu, ale również realizacji prawa do sądu. Krajowa Rada Sądownictwa, jako konstytucyjny organ stojący na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji), jest zatem uprawniona i obowiązana do opiniowania przedmiotowego aktu prawnego dotyczącego funkcjonowania ksiąg wieczystych.

Nieprawidłowości uzasadnienia projektu ustawy
3. Zasada jawności formalnej określona w art. 2 u.k.w.h. nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych w dostępie do treści księgi wieczystej. Przeglądać księgę wieczystą, sporządzać z niej notatki, zdjęcia, kopie, wydruki może każdy podmiot, niezależnie od przynależności państwowej (krajowiec czy cudzoziemiec) ani statusu prawnego. Zasada ta oznacza, iż uzyskanie dostępu do treści dowolnej księgi wieczystej możliwe jest bez jakiegokolwiek uprawnienia dotyczącego nieruchomości objętej księgą, bez konieczności legitymowania się interesem prawnym, z dowolnej, wręcz irrelewantnej prawnie przyczyny, np. z ciekawości. Projekt ustawy jest zatem sprzeczny z podstawową zasadą konstrukcji ksiąg wieczystych - zasadą jawności formalnej. 
Zgodnie z uzasadnieniem projektu zmiany wprowadzane są bowiem w celu ’’ograniczenia pobieranie danych z ksiąg wieczystych podmiotom nieuprawnionym i zapobieżenia niepożądanemu wypływowi danych”, w odniesieniu do zasady jawności formalnej nie istnieją zaś „nieuprawnione osoby trzecie”. Dostęp do ksiąg wieczystych zawsze jest legalny.
4. Rada podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu projektu, iż księgi wieczyste zawierają szereg danych osobowych, same numery ksiąg stanowią również dane osobowe. Księgi, wbrew treści uzasadnienia projektu, nie zawierają jednakże danych wrażliwych (sensytywnych) w rozumieniu art. 9 RODO, imiona i nazwiska to bowiem zwykłe dane identyfikacyjne, podobnie do danych wrażliwych nie zalicza się danych majątkowych, jak „obciążenia kredytowe”. Ochrona danych osobowych przed dostępem osób trzecich przeglądających księgi wieczyste, nie uzasadnia tym samym daleko idącej ingerencji w autonomię informacyjną jednostki, stanowiącą element konstytucyjnego prawa do prywatności.
5. Należy zauważyć, iż przedstawiony w uzasadnieniu projektu problem prawny z udostępnianiem treści ksiąg wieczystych przez podmioty prywatne zaistniał nie w wyniku nieuprawnionego dostępu i skopiowania przez te podmioty treści ksiąg wieczystych przy wykorzystaniu „robotów wykonujących zapytania w sposób masowy”, a wyniku postępowania organu administracji publicznej - Głównego Geodety Kraju. Kwestia ta została przemilczana w uzasadnieniu projektu.
6. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych decyzją z sierpnia 2020 r. stwierdził naruszenie przez Głównego Geodetę Kraju, przepisów: art. 5 ust. 1 lit. a RODO, tj. zasady zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych oraz art. 6 ust. 1 RODO, poprzez udostępnianie na portalu o nazwie "GEOPORTAL2" ("geoportal.gov.pl") bez podstawy prawnej danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez starostów), nakazał Głównemu Geodecie Kraju dostosowanie operacji przetwarzania danych osobowych do przepisów RODO, poprzez zaprzestanie udostępniania na portalu danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych pozyskanych z ewidencji gruntów i budynków (prowadzonej przez starostów). Skarga Głównego Geodety Kraju na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r. sygn. II SA/Wa 2222/20, a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2025 r., sygn. III OSK 6508/21.
7. Główny Geodeta Kraju udostępnił numery ksiąg wieczystych na stronie internetowej Geoportal2, zawierającej szczegółowe, skalowane mapy z numerami ewidencyjnymi działek, dokonał zatem rozpowszechnienia tych danych osobowych. Pozwoliło to na powiązanie numerów ewidencyjnych działek z danego terenu z numerami ksiąg wieczystych podmiotom komercyjnym, automatyzację pozyskiwania danych. Z chwilą udostępnienia danych z ksiąg wieczystych przez Głównego Geodetę Kraju pozyskujący dane uzyskali prawo do ponownego wykorzystywania tych informacji jako tzw. informacji sektora publicznego obecnie w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1524). Podmioty komercyjne do tej pory oferują odpłatne udostępnienie numeru księgi wieczystej na podstawie numeru ewidencyjnego danej działki terenu.
8. Legalne pozyskanie danych osobowych z Geoportalu2 przez podmioty komercyjne jest sytuacją nieodwracalną, udostępnianie tych danych, przetwarzanie tych danych, w tym głównie poza reżimem prawa polskiego i unijnego, nie jest zaś możliwe do wyeliminowania w drodze projektowanej ustawy. Projektowana ustawa nie może zatem zrealizować założonego celu, którym jest przerwanie świadczenia usług komercyjnego udostępniania numerów ksiąg wieczystych i ich treści, skoro dane te zostały pozyskane w sposób legalny. Uwaga ta jest istotna w dalszej analizie naruszenia przez projektowaną ustawę prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych.

Naruszenie prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych
9. Rada zauważa, iż z niezmiennej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż art. 47 i art. 51 Konstytucji pozostają w określonej relacji: prawo do prywatności wyrażone w art. 47 Konstytucji zagwarantowane jest m.in. przez ochronę danych osobowych, przewidzianą w art. 51 Konstytucji (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 46). Autonomia informacyjna stanowi zatem istotny element składowy prawa do prywatności (zob. wyroki z: 17 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 81; 13 grudnia 2011 r., sygn. K 33/08, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 116). Art. 47 i art. 51 Konstytucji służą ochronie tej samej wartości (zob. wyroki z: 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 13 grudnia 2011 r„ sygn. K 33/08; 22 lipca 2014 r„ sygn. K 25/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 76). Zarówno prawo do prywatności, jak i jego element składowy, jakim jest ochrona autonomii informacyjnej jednostki, nie mają charakteru absolutnego - zawarta w art. 51 ust. 2 Konstytucji przesłanka "niezbędności" gromadzenia informacji o obywatelach występuje w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki o sygn. K 8/04 i sygn. K 25/13). Pozyskiwanie informacji o jednostkach może być zatem uzasadnione, jeśli - stosownie do art. 51 ust. 2 Konstytucji - zostaną uznane za niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok o sygn. K 33/08).
10. Ustawodawca, wprowadzając ograniczenia praw określonych w art. 47 i art. 51 Konstytucji, musi zatem wykazać przesłankę niezbędności gromadzenia informacji o obywatelach, zawartą w art. 51 ust. 2 Konstytucji, oraz przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa do prywatności, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 
Projektowana ustawa nie zdaje testu niezbędności, ograniczenie automatycznego dostępu do centralnej bazy danych ksiąg wieczystych przez stronę internetową jest bowiem możliwe w sposób prosty technicznie, przykładowo przy wykorzystaniu mechanizmu czasowego blokowania kolejnego dostępu użytkownika identyfikowanego przez ten sam numer IP, wyłączenie dostępu za pośrednictwem serwerów typu proxy, poprzedzenie dostępu testem logicznym, jak identyfikacja tekstu z obrazu, elementów zawierających w obrazie dane informacje itp. Podobne mechanizmy stosowane są m.in. w dostępie do krajowego rejestru sądowego. Eliminacja robotów wykonujących zapytania w sposób masowy nie wymaga zatem identyfikacji tożsamości użytkownika centralnej bazy. Nie wymaga również zmiany prawa; zabezpieczenie prawidłowości funkcjonowania publicznych serwisów internetowych, w tym przed atakami typu DDoS, realizowane jest w oparciu o obowiązujące przepisy o cyberbezpieczeństwie.
11. Ograniczenie autonomii informacyjnej nie znajduje również uzasadnienia w deklarowanym w uzasadnieniu projektu zamiarze zapobieganiu popełniania przestępstw z art. 107 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1781). Pozyskiwanie danych osobowych, w tym samych numerów ksiąg wieczystych, z systemu ksiąg wieczystych, dalsze przetwarzania tych danych przez pozyskującego na własne potrzeby, w tym w ramach prowadzonej działalności gospodarczej np. spółki deweloperskiej, pozostaje pod ochroną art. 2 u.k.w.h. - jako realizujące zasadę jawności formalnej jest czynnością legalną. Legalne pozyskiwanie i posiadanie danych z ksiąg wieczystych w rozumieniu prawa karnego stanowi zaś co do zasady niekaralną formę stadialną - przygotowanie polegające na zbieraniu informacji (art. 16 Kodeksu karnego).

Naruszenie zasad retencji danych osobowych
12. Niezależnie od powyższych uwag Rada zauważa, iż projektowana ustawa w sposób nieuzasadniony wprowadza pięcioletni okres retencji danych osobowych. Okres ten według projektodawcy ma wynikać z okresu przedawnienia przestępstwa nielegalnego przetwarzania danych osobowych z art. 107 ustawy o ochronie danych osobowych. 
Pomijając wykazane wyżej kwestie związane legalnością przetwarzania danych pozyskanych z sytemu ksiąg wieczystych, należy zauważyć, iż sam okres retencji jest nadmierny w porównaniu do okresów przechowywania innych danych osobowych, powiązanie okresu retencji z okresem przedawnienia jest chybione.
13. Porównywalne dane osobowe np. dane telekomunikacyjne dotyczące podmiotów inicjujących połączenia w sieci, odbierających połączenia przychodzące, dotyczących lokalizacji w terenie telekomunikacyjnego urządzenia końcowego jednoznacznie powiązanego z osobą fizyczną zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. - Prawo komunikacji elektronicznej (Dz. U. poz. 1221 z późn. zm.) przechowywane są przez okres 12 miesięcy, licząc od dnia połączenia lub nieudanej próby połączenia, a następnie niszczone. Dane te mogą być wykorzystane i są wykorzystywane w odniesieniu do przestępstw zagrożonych surowszymi karami niż nielegalne przetwarzanie danych osobowych, w tym również do zbrodni ulegających przedawnieniu nawet po 40 latach od chwili czynu. Okres retencji danych winien zatem uwzględniać czas niezbędny do wykonywania czynności dowodowych, nie zaś okres przedawnienia danego czynu.

Podsumowanie
14. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa projektowana ustawa w sposób całkowicie nieuzasadniony ogranicza autonomię informacyjną jednostki, w sposób rażący narusza konstytucyjnie chronione prawo do prywatności - art. 47 Konstytucji i prawo do ochrony danych osobowych - art. 51 Konstytucji. Z tych przyczyn przedłożony projekt nie powinien być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych.

Kompletna wersja elektroniczna powyższego dokumentu jest dostępna w formacie PDF

WP.420.95.2025