w przedmiocie przystąpienia do postępowania w sprawie o sygnaturze akt Kp 2/24
Na podstawie art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 3 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1186) w związku z art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.) oraz art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393):
I. Krajowa Rada Sądownictwa wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, sygn. akt Kp 2/24 oraz o niezwłoczne wyznaczenie terminu rozprawy;
II. Do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym Krajowa Rada Sądownictwa upoważnia sędziów: dr Annę Dalkowską, dr Macieja Nawackiego i Joannę Kołodziej-Michałowicz.
UZASADNIENIE
I
1. Krajowa Rada Sądownictwa, zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: „Konstytucja RP”), jest organem stojącym na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów uprawnionym na podstawie art. 186 ust. 2 Konstytucji RP do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z ustawą zasadniczą aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Rada posiada również na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r.
o Krajowej Radzie Sądownictwa (dalej: „ustawa o KRS”) uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych, a także przedstawiania wniosków w tym zakresie. Z kolei na zasadzie wyrażonej w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS, Rada uchwala zbiór zasad etyki zawodowej sędziów i asesorów sądowych oraz czuwa nad ich przestrzeganiem.
2. Rada skorzystała z opiniodawczej kompetencji w stosunku do projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, przekazanym w dniu 12 stycznia 2024 r. do zaopiniowania przy piśmie Ministra Sprawiedliwości (znak: DLUS-II.440.1.2024; nr w wykazie prac legislacyjnych: UD6). Projekt tej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, zasadniczo nie odbiegał od finalnie przyjętego. Krajowa Rada Sądownictwa zaopiniowała go negatywnie w opinii z dnia 15 lutego 2024 r. w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa .
3. Projekt ustawy został następnie uchwalony przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 12 kwietnia 2024 r., a po przyjęciu części poprawek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 15 lipca 2024 r. przekazany Prezydentowi RP do podpisu.
4. Prezydent RP skorzystał z prerogatywy, o której mowa w art. 122 ust. 3 Konstytucji RP, i wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z ustawą zasadniczą ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa – czyli wniósł o przeprowadzenie tzw. kontroli prewencyjnej.
5. Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z prezydenckim wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy uznała, że posiada interes prawny wynikający z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażający się w obowiązku działania w kierunku ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w tym do uczestniczenia w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie dotyczącej sądownictwa, sędziów i asesorów sądowych.
6. Przyjęte w ustawie z dnia 12 lipca 2024 r. rozwiązania prowadzą do naruszenia zasad: demokratycznej legitymacji władzy, suwerenności Narodu, trójpodziału władz, równowagi władz, niezawisłości sędziowskiej i legalizmu. Dotyczą one:
a. zmiany obecnie obowiązującego demokratycznego modelu wyboru sędziowskiej części składu osobowego Krajowej Rady Sądownictwa na rzecz niespełniającego standardów art. 2 i art. 4 Konstytucji RP modelu kooptacyjno-korporacyjnego;
b. skrócenia kadencji konstytucyjnego organu władzy publicznej mającego zasadnicze znaczenie dla ustroju państwa polskiego,
c. pozbawienia biernego prawa wyborczego do Krajowej Rady Sądownictwa części sędziów,
d. kwestionowania prerogatywy Prezydenta RP.
7. Wskazane rozwiązania i ocena ich zgodności z Konstytucją uzasadniają kompetencję Rady jako strażnika niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów do wystąpienia z niniejszym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Rada wskazuje, że do realizacji jej konstytucyjnych zadań niezbędne jest dopuszczenie do udziału w sprawie przy odpowiednim zastosowaniu art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (dalej: „KPC”) na zasadzie przewidzianej przez ustawodawcę w art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Umożliwi to Krajowej Radzie Sądownictwa odpowiednie realizowanie jej interesu prawnego w zakresie wniosku złożonego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wynik postępowania przeprowadzonego przez Trybunał Konstytucyjny będzie miał bezpośredni wpływ na realizację przez Krajową Radę Sądownictwa konstytucyjnych oraz ustawowych zadań.
8. Ocena kwestionowanej ustawy w zakresie wniosku Prezydenta RP ma bezpośrednie znaczenie dla wartości ustrojowych chronionych przez Krajową Radę Sądownictwa, a zatem należy uznać dopuszczenie Rady do prowadzonego postępowania i przyznanie jej uprawnień postulatywnych, z racji jej obowiązków wynikających z art. 186 ust. 1 Konstytucji
II
9. Krajowa Rada Sądownictwa, działając na podstawie art. 510 § 1 KPC oraz art. 36 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyraża stanowisko w sprawie o sygn. Kp 2/24.
10. Krajowa Rada Sądownictwa podtrzymuje opinię z dnia 15 lutego 2024 w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa. Wyrażone przez Radę stanowisko zachowuje swoją aktualność z uwagi na uchwalenie przez Sejm RP w dniu 12 lipca 2024 r. projektu ustawy obejmującego kwestionowane przez Radę rozwiązania ustrojowe.
11. Krajowa Rada Sądownictwa w pełni popiera całą argumentację przedstawioną we wniosku Prezydenta RP, a w niniejszym stanowisku wskazuje dodatkową argumentację w granicach wskazanego przez Prezydenta RP we wniosku zarzutu: tj. sprzeczności całej ustawy z art. 2 i art. 4 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP:
12. Zaskarżona ustawa wprowadza mechanizm wyboru sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa przez określoną grupę zawodową, funkcjonariuszy publicznych – sędziów, dodatkowo różnicując w uprawnieniach grupę sędziów powszechnych wbrew zasadzie jednolitości konstytucyjnego statusu sędziów. W miejsce mechanizmu demokratycznego wprowadza zatem mechanizm oligarchiczny, uprzywilejowanie jednej grupy obywateli wyodrębnionej zawodowo, pozbawienie praw wyborczych wszystkich pozostałych obywateli RP.
13. Zagadnienie oceny mandatu demokratycznego organu, który ma wybierać sędziów, ma znaczenie kluczowe dla oceny prawidłowości jego wyłaniania, a tym samym konstytucyjności rozwiązań przyjmowanych w tym zakresie w ustawodawstwie.
14. Określony w zaskarżonej ustawie kształt Krajowej Rady Sądownictwa jest niezgodny ze standardami państwa demokratycznego. Wprowadzony zaskarżoną ustawą sposób wyboru sędziowskiej części KRS stanowi w istocie rzeczy powrót do obowiązującego przed 2018 r. modelu korporacyjno-kurialnego, będącego zaprzeczeniem modelu demokratycznego, opierającego się na prawie obywateli do ukształtowania bezpośrednio lub pośrednio składu wszystkich władz (art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji), w tym Krajowej Rady Sądownictwa i władzy sądowniczej, które to prawo obywateli realizowane jest przez funkcję kreacyjną Sejmu RP (art. 104 ust. 1 Konstytucji).
15. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. W formule tej zawarte są dwie powiązane ze sobą, lecz zarazem odrębne zasady: zasada państwa prawnego oraz zasada państwa demokratycznego, zgodnie z którą każda władza publiczna powinna wywodzić swoje umocowanie z woli obywateli jako suwerena (art. 4 Konstytucji RP).
16. Zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza, iż wszystkie organy państwa muszą mieć legitymację demokratyczną, zgodnie zaś z zasadą sprawowania władzy określoną w art. 4 ust. 1 Konstytucji legitymację tę uzyskują w wyborach bezpośrednich, w których uczestniczą wszyscy uprawnieni obywatele lub pośrednio przez swoich przedstawicieli, którymi zgodnie z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP są posłowie. Pośrednie sprawowanie władzy przez Naród wyraża się zatem w funkcji kreacyjnej Sejmu, który jest uprawniony do kreowania instytucji państwa w drodze ustawowej, jak również uprawniony do wyboru członków tych organów i instytucji. Nie wyklucza to współdziałania Sejmu z innymi organami państwa, np. z Senatem. Przykładem funkcji kreacyjnej Sejmu jest wybór Rzecznika Praw Dziecka, gdzie tryb wyboru został określony w drodze ustawowej, wyboru dokonuje Sejm współdziałając w tym zakresie z Senatem.
17. Rada, już na etapie opiniowania projektu zaskarżonej ustawy w pierwotnym jej brzemieniu (kolejne w znaczącej części odmienne wersje procedowanego aktu nie zostały Radzie przedłożone do opiniowania) stwierdzała, iż ustawa przewiduje czysto kurialne wybory sędziowskich członków Rady, niespełniające ani standardu powszechności, ani standardu równości. „W ocenie Rady zmiana procedury wyboru sędziów członków KRS, pozbawienie obywateli prawa wyboru za pośrednictwem swoich przedstawicieli w Sejmie godzi w podstawową zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasadę suwerenności Narodu, zgodnie z którą Naród sprawuje władzę bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli (art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji).
18. Z zasady demokratycznego państwa prawnego, z zasady suwerenności Narodu, sprawowania władzy bezpośrednio i/lub za pośrednictwem przedstawicieli wynika również zakaz przeniesienia z przedstawicieli Narodu – Sejmu uprawnienia do kreowania organów państwa, wyboru członków organów państwa, piastunów organów jak Rzecznik Praw Dziecka na inne podmioty, jak przykładowo samorządy zawodowe, samorząd terytorialny. Stanowiłoby to pozbawienie Narodu części suwerennej władzy.” (opinia Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 15 lutego 2024 r. w sprawie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).
III
19. W demokracji wszelka władza państwowa pochodzi od obywateli, którzy sprawują ją w wyborach, przede wszystkim za pośrednictwem organów prawodawczych, wykonawczych oraz władzy sądowniczej. Dla zapewnienia standardów państwa prawa każda władza powinna posiadać legitymację demokratyczną, która bezpośrednio lub pośrednio ma swe źródło w woli suwerena. (tzw. „łańcuch legitymacji demokratycznej”). Sędziowie nie stanowią przy tym grupy niepodlegającej demokratycznym regułom, nie są bowiem reprezentantami „eksterytorialnej”, pozapaństwowej władzy nad państwem i jego obywatelami. Przeciwnie, podobnie jak piastuni innych władz państwa, podlegają regułom wynikającym z konstytucyjnej zasady państwa demokratycznego, choć w wypadku sędziów reguły te muszą być godzone z konstytucyjnymi gwarancjami niezawisłości w sprawowaniu urzędu.
20. Dla uznania, iż dysponują legitymacją demokratyczną, reprezentanci poszczególnych władz nie muszą być wybierani bezpośrednio przez obywateli. Konstytucyjnie niezbędny jest natomiast, tzw. nieprzerwany łańcuch legitymizacji. W świetle zasady demokracji, o ile nic innego nie wynika z samej Konstytucji, wystarczające jest pośrednie powiązanie legitymizacyjne, które jest ustanawiane przez nieprzerwany łańcuch legitymizacji od obywateli poprzez wybraną przez nich reprezentację do organów, którym powierzono zadania państwowe (termin wywodzi się z niemieckiego eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk, a sama koncepcja jest utrwalona w niemieckiej doktrynie (zob. W. Böckenförde, Demokratie als Verfassungsprinzip, (w:) J. Isensee, P. Kirchhof (red.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band II, wyd. 3., Heidelberg 2004, s. 429 i n.; T. Groß, Grundlinien einer pluralistischen Interpretation des Demokratieprinzips, (w:) T. Blanke (red.), Demokratie und Grundgesetz. Eine Auseinandersetzung mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, Baden Baden 2000, s. 98 i n.; A. Voβkuhle, G. Sydow, Die demokratische Legitimation des Richters, Juristenzeitung 2002, z. 14, s. 673 i n.; C. D. Classen, Gesetzesvorbehalt und Dritte Gewalt, Juristenzeitung 2003, z. 14) oraz w orzecznictwie (zob. wyroki niemieckiego Federalnego Sądu Konstytucyjnego: z 10 grudnia 1974 r., 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73, BVerfGE 38, 258 (271); BVerfGE 47, 53 (275); z 24 lipca 1979 r., 2 BvK 1/78, BVerfGE 52, 95 (130); z 31 października 1990 r., 2 BvF 3/89, BVerfGE 83, 60 (71); postanowienia FSK: z 9 marca 1976 r., 2 BvR 89/74, BVerfGE 41, 399 (414); z 1 października 1987 r., 2 BvR 1178 i n./86, BVerfGE 77, 1 (40); z 24 maja 1995 r., 2 BvF 1/92, BVerfGE 93, 37 (66); z 5 grudnia 2002 r., 2 BvL 5/98, BVerfGE 107, 59 (87).
21. Zasada suwerenności wymaga, aby obywatele mieli skuteczny wpływ na sprawowanie władzy państwowej przez organy ustawodawcze, wykonawcze oraz sądownicze. W odniesieniu do władzy sądowniczej zasada demokracji musi pozostawać w zgodzie z podstawowymi zasadami służącymi zapewnieniu niezależności sądów i niezawisłości (w tym bezstronności) sędziów. Zasada demokracji i wymaganie istnienia nieprzerwanego łańcucha legitymizacji we wskazanym znaczeniu pozostaje jednak fundamentem ustrojowym dotyczącym także organów władzy sądowniczej. Tym samym mają rozstrzygające znaczenie dla kierunku wykładni właściwego kształtu ustrojowego organów władzy publicznej tam, gdzie sposób wyboru piastunów tych organów ustawa zasadnicza pozostawia ustawodawcy.
22. Zasada nieprzerwanego łańcucha legitymizacji dotyczy zarówno władzy ustawodawczej, wykonawczej, jak i sądowniczej, choć w przypadku tej ostatniej mandat demokratyczny jest pośredni i wywodzony na etapie procedury nominacyjnej od dwóch organów uczestniczących w tej procedurze, tj. Krajowej Rady Sądownictwa (o ile z uwagi na tryb wyboru jej tzw. sędziowskiej części mandat demokratyczny posiada) oraz Prezydenta RP (art. 179 Konstytucji RP,) – zob. szerzej postanowienie SN z 21 czerwca 2024 r., III CB 44/24.
23. Zasada demokracji i wymaganie istnienia nieprzerwanego łańcucha legitymizacji w powyższym znaczeniu stanowi fundament ustrojowym dotyczący także organów władzy sądowniczej. Stanowi zatem podstawowy parametr dla oceny, czy przyjęty przez ustawodawcę w ustawie kształt ustrojowy organów władzy publicznej tam, gdzie sposób wyboru piastunów tych organów ustawa zasadnicza pozostawia ustawodawcy jest zgodny z art. 2 i art. 4 Konstytucji RP.
IV
24. Zasada demokratycznej legitymacji władzy sądowniczej ma kluczowe znaczenie dla oceny konstytucyjności przyjętego w zaskarżonej ustawie modelu, wyborów sędziów przez sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa, który stanowi z pewnymi modyfikacjami powrót do obowiązującego przed 2018 r. modelu kooptacyjnego.
25. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że standardom konstytucyjnym wynikającym bezpośrednio z art. 2 i art. 4 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 187 Konstytucji RP odpowiada nie sposób nominacji według przyjętego w zaskarżonej ustawie tzw. modelu kooptacyjno-korporacyjnego, lecz obecnie istniejący sposób powoływania tzw. sędziowskiej części Krajowej Rady Sądownictwa według standardu tzw. łańcucha demokratycznej legitymizacji tego organu. Zgodność z Konstytucją obecnego tzw. modelu demokratycznego wyboru kandydatów z uwagi na sposób wyboru tzw. sędziowskiej części KRS wzmocniło domniemanie konstytucyjności w wyroku TK z 25 marca 2019 r., K 12/18 (OTK ZU poz. 17/2019).
26. Dopuszczalny model wyboru członków KRS spośród sędziów, którzy tworzą większość składu tego konstytucyjnego organu władzy publicznej wynika z zasady państwa demokratycznego oraz z zasady suwerenności Narodu. Ta ostatnia wymaga, aby wszystkie akty wykonywania władzy państwowej – dotyczy to zatem także KRS oraz sądów, a w szczególności tych, które wprost wymienia Konstytucja, tj. Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego – można było przypisać woli obywateli. Łańcuch legitymizacji, który ma na celu zapewnienie, że władza publiczna może być przypisana do Narodu, jest centralnym elementem demokracji przedstawicielskiej (art. 4 Konstytucji RP). Jedynie częścią ogólnej zasady demokracji przedstawicielskiej jest wybór przez obywateli izb parlamentu i głowy państwa, bowiem zasada ta dotyczy nie tylko tych organów, lecz także wszystkich pozostałych konstytucyjnych organów władzy publicznej (o ile sama wprost Konstytucja nie precyzuje sposobu nominacji osób pełniących w tych organach powierzone im funkcje). Cała bowiem władza państwowa w świetle wspomnianych norm konstytucyjnych pochodzi od obywateli, zatem mandat wywodzony bezpośrednio z ich wyboru przesądza o możliwości legitymizacji sprawowania władzy państwowej. Organy wybierane w inny sposób, o ile nie jest to wprost odmiennie unormowane w samej Konstytucji, powinny wywodzić swoją legitymację pośrednio, tj. poprzez nominacje pochodzące od obywateli we wspomnianym łańcuchu nominacyjnym. Regularnie wymagany jest nieprzerwany łańcuch legitymizacji od obywateli do organów, którym powierzono zadania państwowe (postanowienie SN z 21 czerwca 2024 r., III CB 44/24). W konsekwencji też brak lub istotny deficyt mandatu demokratycznego tam, gdzie Konstytucja sposób kreacji składu organu powierza ustawie (jak ma to miejsce w przypadku KRS) przesądza o niekonstytucyjności ustawowego rozwiązania jako sprzecznego z art. 2 i 4 Konstytucji RP. Z pewnością nie spełnia tego wymagania sposób wyboru tzw. sędziowskiej części KRS jedynie przez grupę zawodową sędziów w ramach tzw. modelu korporacyjno-kooptacyjnego (przewidzianego w ustawodawstwie przed 2018 r.).
27. Wybór w ramach grupy zawodowej nie jest wyborem demokratycznym i jako taki nie zostaje związany z nawet pośrednim mandatem demokratycznym. Wybór członków konstytucyjnego organu kolegialnego, takiego jak Krajowa Rada Sądownictwa jest podstawowym elementem demokratycznego państwa prawa. Jest on realizowany albo w drodze demokracji pośredniej – z reguły wyboru dokonywanego przez parlament wyłaniany w drodze wyborów powszechnych – albo w drodze demokracji bezpośredniej – wyborów powszechnych. Wszelkie inne rozwiązania mają charakter degradujący wybory do tego organu konstytucyjnego z uwagi na zawężenie liczby obywateli biorących w nich udział. Jest to podyktowane prostym argumentem, gdzie uczestnictwo obywateli w procesie wyborczym oraz reprezentacja różnorodnych społecznych interesów jest kluczowe dla zachowania legitymacji i sprawiedliwości systemu politycznego.
28. Odejście od ww. zasady na rzecz korporacjonizmu zawodowego środowiska sędziowskiego jest w istocie kierunkiem odwrotnym od postulowanego w debacie publicznej, odbierającym większości społeczeństwa wpływ na kształt Krajowej Rady Sądownictwa i polityki kadrowej sądownictwa polskiego. Zgodnie z art. 187 Konstytucji RP, ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do określenia zasad wyboru członków KRS i nieprzypadkowo (wbrew sugestiom zwolenników modelu kooptacyjnego) nie przesądza o tym, że tzw. sędziowska część Rady (15 z 25 członków) ma być wybierana przez sędziów (inaczej niż wskazano w tym przepisie w odniesieniu do członków KRS wybieranych przez inne gremia). Konstytucja w przeciwieństwie do zasiadających w Radzie reprezentantów innych władz nie precyzuje, że mają być oni wybierani „przez sędziów”, lecz jedynie spośród sędziów. Odesłanie w art. 187 ust. 4 Konstytucji do ustawy, która ma określić sposób wyboru członków KRS, pozwala nie tylko na urzeczywistnienie modelu demokratycznego, lecz także na demokratyzację tej procedury poprzez przypisanie sposobu wyłaniania Rady przynajmniej pośrednio woli obywateli, a to z powodu pozostawienia w tym zakresie rozstrzygnięcia władzy demokratycznie wybranej – posłom, senatorom oraz Prezydentowi RP
V
29. Stwierdzenie naruszenia przywołanego we wniosku Prezydenta RP wzorca art. 2, art. 4 ust 2 w zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP przez całą ustawę, w aspekcie materialnym wskazywanym przez Radę jest istotne z punktu widzenia stabilności systemu prawnego państwa, w tym najważniejszym zakresie, którym jest zapewnienie ciągłości niezakłóconej pracy organów konstytucyjnych. Usunięcie z systemu prawnego zaskarżonej ustawy tylko z powodów nawet rażących nieprawidłowości legislacyjnych, umożliwiłoby bowiem uchwalenie w przyszłości ustawy o tożsamej treści, a przez to naruszającej przywołany wzorzec. Skutkowałoby to koniecznością ponownego zaskarżenia oligarchicznego, kurialnego mechanizmu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa przez grupę zawodową – sędziów.
30. Mechanizm wyboru sędziów w skład Krajowej Rady Sądownictwa z czterech grup był przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, OTK-A 2017, nr 48. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, iż, „w obecnym składzie nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w wyroku o sygn. K 25/07, że Konstytucja określa, iż członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów. Art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji stanowi jedynie, że osoby te są wybierane spośród sędziów. Ustrojodawca nie wskazał jednak, kto ma wybierać tych sędziów. Zatem z Konstytucji wynika, kto może być wybranym członkiem KRS, ale nie jest określone, jak wybrać sędziów członków KRS do tej Rady. Te kwestie zostały przekazane do uregulowania w ustawie. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby sędziów do KRS wybierali sędziowie. Jednak nie można się zgodzić z twierdzeniem, że piastunem czynnego prawa wyborczego muszą tu być wyłącznie gremia sędziowskie. O ile art. 187 ust. 1 pkt 3 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że do KRS posłowie wybierani przez Sejm, a senatorowie przez Senat, o tyle w stosunku do sędziów członków KRS nie ma w tym zakresie żadnych wytycznych konstytucyjnych. To znaczy, że Konstytucja nie przesądza tego, kto może wybierać w skład KRS sędziów. Z tego względu należy stwierdzić, że w granicach swobody ustawodawczej kwestia ta może być w różny sposób uregulowana.”
31. Orzeczenie to nie określiło jednakże granic swobody ustawodawczej w zakresie kreacji mechanizmu wyboru sędziów. W żadnym z judykatów Trybunału Konstytucyjnego, tj. w wyrokach z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18, OTK-A 2019, nr 17, z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17, z 18 lipca 2007 r., K 25/07, OTK-A 2007, nr 7, poz. 80 dotyczących mechanizmu wyboru sędziów w skład Rady, czy to przez grupę zawodową – sędziów, czy też demokratycznego pośredniego wyboru przez obywateli za pośrednictwem ich przedstawicieli, tj. Sejmu jako wzorca kontroli przepisów nie powołano art. 4 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP konkretyzującego zasadę demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Analiza mechanizmu wyboru sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa wprowadzanego przez zaskarżoną ustawę poprzez odwołanie się do zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady władzy zwierzchniej Narodu realizowanej przez zasadę przedstawicielstwa (art. 4 ust. 2 zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP) pozwoli zatem na określenie granic swobody ustawowej w zakresie sposobu wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa.
32. Krajowa Rada Sądownictwa stoi na stanowisku, iż ocena zgodności przepisów zaskarżonej ustawy ze wskazanym wzorcem art. 2 i art. 4 ust. 2 zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie zarzutów merytorycznych ma również znaczenie dla kształtowania innych konstytucyjnych organów, w zakresie wyboru których ustrojodawca konstytucyjny nie określił trybu ich kreacji, upoważniając do wskazania sposobu wyboru albo powołania ustawodawcę zwykłego. Rada stoi na stanowisku, iż elementem władzy zwierzchniej przynależnej wszystkim obywatelom jest niezbywalne prawo kreacji wszystkich konstytucyjnych organów Państwa czy to bezpośrednio w demokratycznych wyborach, czy pośrednio zgodnie z zasadą przedstawicielstwa. Wyłącznie na poziomie unormowania konstytucyjnego dopuszczalne jest odstępstwo od wskazanej zasady wynikającej z przywołanej jako wzorzec normy konstytucyjnej, tj. uregulowanie kreacji organu nie w wyborach demokratycznych przez obywateli, czy też pośrednio przez przedstawicieli obywateli – Sejm poprzez współudział innych organów konstytucyjnych. Ustawa, a tym bardziej akt prawa międzynarodowego, nie mogą znosić lub ograniczać prawa kreacji konstytucyjnych organów Państwa (praw wyborczych obywateli), czy odbierać funkcję kreacyjną Sejmowi, stanowiącą realizację zasady przedstawicielstwa.
33. Pojęcie funkcji kreacyjnej Sejmu przyjęte zostało zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 12.03.2020 r., U 1/17, OTK-A 2020, nr 11, wyrok z 24 listopada 2003 r., K 26/03, OTK-A 2003, nr 9, poz. 95, wyrok z 1 grudnia 1998 r., K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116, Wyrok z 11 września 2017 r., K 10/17, OTK-A 2017, nr 64), jak i w doktrynie (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 95, W. Sokolewicz, Funkcja kreacyjna Sejmu i Senatu [w:] Z. Jarosz, Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa, Warszawa 2006, s. 147, M. Nawacki, Realizacja zasady nieprzenoszalności sędziów w sytuacji zmiany ustroju wymiaru sprawiedliwości, Kwartalnik Krajowej Rady Sądownictwa 2018, nr 2, s. 38, B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2007, s. 447, A. Stawarz-Walat, 5.4. Funkcja kreacyjna [w:] System organów państwowych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. H. Zięba-Załucka, LexisNexis 2007). W ramach tej funkcji Sejm dokonuje obsady personalnej piastunów określonych naczelnych organów państwowych.
34. W odniesieniu do składu Krajowej Rady Sądownictwa wskazane odstępstwo od kreacji organu przez obywateli lub Sejm, wprost i jednoznacznie regulowane w przepisach Konstytucji RP dotyczy wyboru w skład Rady – Ministra Sprawiedliwości, gdzie wybór następuje przez Prezesa Rady Ministrów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawiciela Prezydenta – wyboru dokonuje Prezydent, dwóch senatorów wybieranych przez Senat. Odstępstwo od zasady sprawowania władzy bezpośrednio przez obywateli lub pośrednio przez przedstawicieli w Sejmie także w zakresie funkcji kreacyjnej nie może być interpretowane rozszerzająco.
35. Konstytucja szereg uprawnień uznaje za niezbywalne, nieprzenoszalne na inne podmioty, a przynależne organom władzy przewidzianym w Konstytucji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2024 r., I NSW 1267/23). Zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Wyjątek ten nie ma jednakże zastosowanie do przekazania kompetencji w zakresie kreacji składu personalnego organu konstytucyjnego, którym jest Krajowa Rada Sądownictwa.
36. „Przekazanie kompetencji <<w niektórych sprawach>> rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc tak precyzyjne określenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do założenia, zgodnie z którym dla dochowania tego wymogu wystarczyłoby zachowanie w kilku sprawach, choćby dla pozoru, kompetencji w gestii organów konstytucyjnych. (…) Działania, w wyniku których przeniesienie kompetencji podważałoby sens istnienia bądź funkcjonowania któregokolwiek z organów Rzeczypospolitej, pozostawałyby nadto w wyraźnej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji.” (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, nr 5, poz. 49.). Nie można zatem przekazać kompetencji do wykonywania władzy przez obywateli bezpośrednio lub pośrednio za pośrednictwem ich przedstawicieli w Sejmie (art. 4 ust. 2 Konstytucji), w tym uprawnienia do kreacji składu organów konstytucyjnych. Działanie takie podważałoby sens funkcjonowania Sejmu, więcej – godziłoby w istotę zasady zwierzchniej władzy Narodu, stanowiłoby wyzbycie się suwerenności - utworzenie protektoratu.
37. Ustrojodawca konstytucyjny nie przewidział również możliwości przekazania kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach innym organizacjom, organom innym niż wymienione w art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, tj. podmiotom krajowym, w tym grupom zawodowym. Kompetencje samorządu terytorialnego i samorządów określono zaś ściśle, nie mieści się w nich kreacja składu personalnego organów konstytucyjnych. Nie jest tym samym dopuszczalne przekazanie kompetencji Sejmu w zakresie kreacji organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, a tym bardziej innym podmiotom, podmiotom krajowym jak grupa zawodowa sędziów.
38. Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., K 15/04, OTK-A 2004, nr 5, poz. 47, iż „art. 4 Konstytucji formułuje zasadę zwierzchnictwa Narodu, której treścią jest uznanie woli Narodu jako jedynego źródła władzy i sposobu legitymizowania sprawowania władzy. Oznacza ona, że źródłem władzy w Rzeczypospolitej Polskiej nie może być jednostka, grupa społeczna ani organizacja.” Wybór sędziów w skład Krajowej Rady Sądownictwa nie stanowi sprawowania wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP, nie polega bowiem na rozstrzyganiu indywidualnego sporu, nie jest inicjowany skargą, nie jest funkcją sądu. Grupa zawodowa sędziów, stanowiącą grupę społeczną wyodrębnioną podług wykonywanego zawodu, w zakresie, w którym sędziowie nie sprawują wymiaru sprawiedliwości, nie może być zatem źródłem władzy w Rzeczypospolitej, w szczególności nie może w miejsce obywateli lub organu przedstawicielskiego obywateli – Sejmu RP kreować składu konstytucyjnych organów. W rzeczywistości powierzenie sędziom kreacji składu Krajowej Rady Sądownictwa nie różni się od powierzenia funkcji kreacyjnej jakiejkolwiek wyodrębnionej podług wykonywanego zawodu grupie społecznej – np. adwokatom, radcom prawnym, notariuszom, komornikom, strażakom, wojskowym, architektom, leśnikom itp.
39. W świetle powyższej argumentacji przewidziane w art. 187 ust. 4 Konstytucji RP prawo uregulowania w drodze ustawy sposobu wyboru sędziów w skład Krajowej Rady Sądownictwa doznaje oczywistego ograniczenia wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawowania władzy przez Naród bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP). W ramach swobody ustawodawczej możliwe jest wyłącznie uchwalenie mechanizmu bezpośrednich wyborów sędziów w skład KRS przez obywateli lub pośredniego wyboru przez przedstawicieli obywateli, tj. przez Sejm. W toku prac legislacyjnych nad zaskarżoną ustawą przedstawiciel KRS przedstawiał możliwość wyboru sędziów w skład KRS przez obywateli, jako zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nie pozbawiające Narodu przynależnej mu władzy.
40. Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje, że cała zaskarżona ustawa wprowadzający mechanizm wyboru sędziów – członków Krajowej Rady Sądownictwa przez sędziów jest zatem w całości sprzeczna z wzorcem konstytucyjnym wynikającym z art. 2 i art. 4 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 1 Konstytucji RP.
41. Krajowa Rada wskazuje dodatkową argumentację w granicach wskazanego przez Prezydenta RP we wniosku zarzutu sprzeczności art. 3 z art. 2 oraz art. 187 ust. 3 w związku z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji.
42. Ostateczna redakcja art. 3 ustawy odbiega od tekstu odpowiadającego mu art. 2 projektu opiniowanego przez Krajową Radę Sądownictwa w dniu 15 lutego 2024 roku, ówczesne brzmienie tego przepisu mówiło bowiem expressis verbis o „wygaśnięciu mandatu członków Rady wybranych na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3)”, podczas gdy art. 3 ustawy przewiduje „ustanie działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa osób wybranych przez Sejm do Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie art. 9a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1”. Zabieg powyższy, pozorujący na poziomie leksykalnym odejście od rozwiązania polegającego na skróceniu kadencji konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, w istocie pogłębia tylko sprzeczność zachodzącą między tym unormowaniem a zasadą demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP, naruszając wynikającą z niej zasadę zaufania obywatela do państwa i jego organów. Zastąpienie terminu „wygaśnięcia mandatu członka Rady” sformułowaniem „ustanie działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa osoby” nie tylko nie zmienia jednak efektywnie istoty przedmiotowej regulacji, jaką jest skrócenie kadencji Krajowej Rady Sądownictwa, lecz co więcej – zawiera w sobie implicite zanegowanie jej obecnego ukształtowania jako ciała konstytucyjnego, przez określenie czynności urzędowych jej sędziowskich członków nie jako wykonywania mandatu członka Rady, ale jako działalności w Krajowej Radzie Sądownictwa. Tak ukształtowany przepis odmawia obecnej Radzie charakteru organu publicznego ukształtowanego i działającego w granicach i na podstawie przepisów prawa, a czynnościom urzędowym jego sędziowskich członków – charakteru wykonywania mandatu w Radzie, podważając przez to zaufanie obywateli do państwa i jego organów.
Reasumując Krajowa Rada Sądownictwa w pełni popiera wniosek Prezydenta RP z dnia 1 sierpnia 2024 r. zmierzający do kontroli prewencyjnej ustawy z dnia 12 lipca 2024 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wnosząc o uwzględnienie przy jego rozpoznaniu argumentacji przedstawionej przez Radę.
Przewodniczący
Krajowej Rady Sądownictwa
sędzia Dagmara Pawełczyk-Woicka
